云南红河州“大胆”改革“直推直选”乡镇长

　　编者按：今年以来,云南省红河哈尼族彝族自治州在州委、州政府的领导下，“悄悄”地进行了干部任用方面的“大胆”改革：在石屏县实行了乡镇长“直推直选”，在泸西县实行乡镇党委领导班子组成人员“直推直选”，过去由上级任命的“乡官”首次通过直接选举产生。说“悄悄”，是因为这场改革至今很少被公开报道；说“大胆”，是因为范围一下子扩大到两个县。在当前完善乡镇治理结构的诸多探索中，红河州加快改革的决心、力度和技巧都引起了人们的广泛关注。

　　党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也明确要求，要“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力”。

　　政治文明的核心是民主政治。不断提高发展社会主义民主政治的能力，保证人民当家作主，是加强党的执政能力建设的重要内容之一。在新时期新形势下，不断提高发展社会主义民主政治的能力，已经成为执政兴国的迫切任务，成为时代的强烈呼唤。石屏县的实践目前还仅是一个尝试和探索，但它的方向符合党的十六大精神，符合社会发展的潮流，他们的探索值得我们去关注、研究和总结。十万百姓选“乡官”

　　2004年4月。云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县沸腾了，一场前所未有的直选热潮席卷了该县7个乡镇。没有上级“内定”，没有领导“打招呼”，没有操作中的种种“埋伏”，10多万群众真正按照自己的意志选出了让多数人满意的“乡官”。在一个县的范围内实行乡镇长“直推直选”，这在全国尚属首次。

　　与村民自治不同，乡镇长直选直接关系基层政权的产生方式，其在政治体制改革中的意义不言而喻。国家行政学院法学部主任应松年教授评价说，石屏县的选举方案做到了“合情、合理、合法”，找到了现行人民代表大会制度与充分发扬基层民主的“结合点”。

　　一次没有“内部精神”的选举

　　今年2月，中共红河州委下发文件，提出要在石屏县7个乡镇开展“选民直接选举乡镇长”的试点工作，由此拉开了石屏县“直推直选”的序幕。到4月下旬，7名乡镇长顺利产生。

　　与以往不同的是，这次选举没有“内定”人选。红河州人大常委会主任、州直选领导小组副组长白保兴说，在选举运作中，曾有乡镇党委向石屏县委请示：人选上有没有“内部精神”？县委的回答是，没有任何“内定”候选人，就是要放开“闸门”，让具备条件的所有候选人“同台竞争”，让群众在选举中真实表达自己的愿望。

　　为了实现“公平竞选”，在很多细节上，有关部门都颇费了一番心思。比如，在选票设计上，石屏县就创造一种“错位排列法”：两名正式候选人，一半选票一名候选人名字在前，另一半选票另一名候选人名字在前，以防止误导选民。

　　记者注意到，“公开”、“公正”、“透明”、“竞争”的主旋律，贯穿于石屏县“乡官”直选的始终。从选民登记、推选确定候选人、组织候选人同选民见面、进行竞选演讲，到选民投票、乡人民代表大会确认选举合法性等，都是在“阳光”下进行的。

　　“阳光”下的竞争，自然获得了人民群众的极大支持和认可。一组数字就很能说明问题：

　　选民登记率100%，选民参与推选候选人比率近13%。群众政治热情空前高涨，10万多选民参与，参选率高达97%。

　　初选竞争比例最高达到19∶1，正式选举竞争比例为2∶1。根据选举办法，“凡高中以上文化程度，有一定经济社会行政管理能力、户口或工作关系在乡镇、年龄在25岁至45岁之间”，并“有30名选民联名推荐”就可以成为初步候选人。在此基础上，由选民代表、村委会委员和乡镇人大主席团成员共同组成联席会议，无记名投票产生两名正式候选人。据了解，在各乡镇长初步候选人中，人选最多的一个镇有18名，最少的乡镇也有7名。

　　77名候选人参与竞争，干部与农民同台竞争。其中，副科级以上干部24名，机关干部职工20名，中小学教师13名，村委会干部6名，农民14名。

　　10多场演讲，80多个问题，产生一位新镇长。根据选举办法，每个村委会为一个选区，正式候选人以抽签为序到各选区进行竞选演说，然后由选民直接投票，票多者当选。牛街镇镇长张强，在“直推直选”过程中，共进行了10多场演讲，在回答了80多个问题后，才在19名候选人中胜出。

　　两个“对接”和三个“突破”

　　我国宪法规定，地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民政府的领导。在实际操作中，乡镇长历来是由上级党委提名并由乡镇人民代表大会间接选举产生的。因此，如何确保乡镇长“直推直选”的探索符合宪法规定，是改革者必须要面对的问题。红河州的改革者们，充分依靠人民群众的政治智慧，在实践中创造性地解决了这个问题，实现了与现行体制的“对接”。

　　首先，在方向上，确保改革与党的十六大精神保持一致。中共红河州委书记罗崇敏说，石屏县的“直推直选”试点充分贯彻了十六大建设社会主义政治文明、完善人民代表大会制度的有关精神，是对扩大基层民主、探索群众政治权利实现形式的一次有益尝试。试点之所以非常成功，关键是坚持了党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一。

　　其次，在具体做法中，他们始终坚持做到：让“直推直选”在乡镇人民代表大会主持下开展。3月中旬，在选举筹备阶段，石屏县各乡镇就先后召开了人民代表大会，从程序上通过了各项工作决定，把党委的试点决定转化为人民代表大会的决议。在选举过程中，各乡镇人民代表大会专门设立了选举委员会，组织选民进行推选，对选举的全过程进行审查，使改革做到了符合法律规范，程序完备。对此，有关专家也给予了很高的评价，认为石屏县的改革方案“合情、合理、合法”。

　　另一方面，石屏县“直推直选”乡镇长实现了以下三个方面的突破：

　　一是把“直推直选”的范围首次拓展到一个县的领域。石屏县共有9个乡镇，考虑到两个乡镇的班子刚刚进行了调整，所以“直推直选”确定在其余7个乡镇进行，可以称得上是全县范围的改革。与其他地方仅在个别乡镇试点相比，石屏在全县范围内“直推直选”乡镇长在全国尚属首次。

　　二是从程序、机制、制度等方面保证和实现了选民的民主权利。从推荐乡镇长候选人到产生乡镇长，上级党委只负责制订竞选规则，确保竞选公正有序进行，不“内定”候选人，不为特定候选人做工作，完全体现了公开、公平、公正的竞选原则。广大群众在选举中充分体现了自己的意愿。

　　三是完善了党在民族自治地区的执政方式。红河州全称是红河哈尼族彝族自治州，石屏县位于云南南部彝族等少数民族聚居的哀牢山区，也是国家重点扶持的贫困县。在这次“直推直选”中，少数民族选民参与面占71%，大大丰富了全国乡镇长“直推直选”的探索。

　　政治文明、物质文明“双丰收”

　　记者在调查中深切地感受到，石屏县“直推直选”试点不仅增强了干部群众的民主政治意识，加强了乡镇政权建设，也为当地经济社会发展增添了新的动力。

　　专家认为，石屏县乡镇长“直推直选”的最大意义在于，通过乡镇人民代表大会启动法律程序，把选举乡镇长的权利直接交给了广大群众，更能准确地体现和表达民意。新城乡选民李学文激动地说：“这样的选举太好了。过去的乡长换届，新乡长由人大代表选出，我们连新乡长是什么模样也不知道，更不知道他想干什么和怎样干。现在真切地感受到乡长是我们自己选出来的，真有了当家作主的感觉。”

　　“直推直选”使乡镇政府领导的产生方式发生了根本性的转变。直选产生的乡镇长既要对上级负责，也必须对百姓负责，“乡官”们的政治生命将在很大程度上取决于群众是否拥护。记者在调查中了解到，直选有效促进了干部作风的转变，干部群众关系进一步密切，人民群众民主要求得到极大满足，这都大大巩固了党在农村的执政基础。

　　乡村群众普遍反映，现在乡镇干部对人更客气了，做事更踏实了，更值得信赖了。在竞选演讲和答问中，干部、群众有了深入的沟通，进一步密切了党群关系、干群关系。在坝心镇的一次竞选演说中，一位选民向候选人、原镇长陈青反映，他1997年参加镇上组织的水利工程但至今未拿到报酬，陈青当场承诺解决。陈青在演讲后说：“我在坝心镇已工作了多年，要不是参加竞选，我还不知道这个情况。”

　　候选人逐村与村民研究发展思路成为一道亮丽的景观。“直推直选”过程中，候选人要向选民发表施政演说，提出全镇的发展思路，从而使各乡镇普遍形成了关于“完善发展思路，加快奔小康步伐”大讨论的空前热潮。在演讲提问中，广大群众对改进乡镇工作、改善生产生活条件、加快经济社会发展、提高生活水平都提出了意见、建议，从而在深入调查和与群众的深入交流中，了解了工作中存在的不足和问题。村民提出的意见、建议完善了各个乡镇的发展思路，为当地经济的发展提供了新的动力。

　　记者在石屏县坝心镇、牛街镇、大桥乡等乡镇采访时发现，“直推直选”之后，当地干部群众精神振奋、心情舒畅，凝聚力明显增强，出现了一心一意谋发展的喜人态势。牛街镇镇长张强从选民提出的问题中梳理了生态和教育等方面的问题，很快研究出台了以煤代柴管理办法，并设立了重奖贫困学生的基金。大桥乡乡长李俊已开始兑现承诺，开工修建了15公里公路。记者田舒斌 李自良 王研

　　“要改革，就别怕风险”———访中共云南省红河州委书记罗崇敏

　　今年以来，云南省红河哈尼族彝族自治州在两个县范围进行了乡镇长和乡镇党委领导班子组成人员的“直推直选”。如此大范围的“乡官”直选，在州内外都引起了广泛的关注。熟悉内情的人知道，中共红河州委书记罗崇敏是这次基层干部制度改革的主要策划者和推动者。

　　罗崇敏，云南江川人，长期在基层工作，阅历丰富，曾做过知青、代课教师、赤脚医生、工人等，并任过大学党委书记，有个人专著近10本，涉猎国民经济管理、资本运营、市场经济、县域管理等多个领域。

　　为官者大都讲究“稳妥”。在没有“上面”授意的情况下，已身为一个地级市（州）一把手的罗崇敏，为什么愿意冒风险、下力气推进这样一件也许是“费力不讨好”的事情呢？带着这些疑问，记者采访了罗崇敏。

　　改革需要有创新的勇气

　　罗崇敏说：“作为中国共产党在一个州的州委书记，我认为自己有责任依靠领导班子的全体同志在推进政治文明建设、提高执政能力建设中作出努力和探索。”

　　党的十六大报告把建设社会主义政治文明与建设物质文明、精神文明一道，确定为全面建设小康社会的重要目标。这是我们党首次在全国代表大会中对建设社会主义政治文明作出部署。

　　罗崇敏认为，三个文明必须协调发展，否则，就不能最好地整合我们的发展要素。但在实际工作中，物质文明建设、精神文明建设都有比较明确的方向和具体的要求，相关的制度比较完善、规范，但在党的领导下如何推进政治文明建设，却还有许多探索性的工作要做。

　　罗崇敏说：“要改革，就别怕风险。”他推心置腹地和我们谈到，“直推直选”没有现成经验，大范围的“直推直选”需要一定的政治胆略。但从“立党为公、执政为民”的要求看，从“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求看，从求真务实的要求看，这样的探索甚至冒险是值得的。他说：“我这个人比较‘笃行’，看准了的事会千方百计排除困难去做。就‘直推直选’来说，取得了成功、探索了规律无疑是大好事，但即使是失败了，也只是红河州的局部工作，所以我敢下这个决心。”

　　经过一段时间的调研和思考，罗崇敏在州委常委会上提出，红河州在政治文明建设中应该推进以下几项工作：要履行好人民代表大会的监督职责；要提高执政的透明度，扩大群众的知情权和监督权；要加快机制创新，用改革的精神推进政治文明建设。

　　四条经验确保改革成功

　　乡镇党委领导班子组成人员、乡镇长直选只是红河州诸多改革中的一项。罗崇敏的这个思考得到了州委班子的认同，今年2月州委全委会通过了开展“直推直选”工作的决定。罗崇敏认为，红河州“直推直选”改革的顺利进行，主要有四条经验：

　　一是充分发挥党委的领导核心作用。州、县党委分别成立直选试点工作领导小组，乡镇党委书记担任各乡镇选举委员会主任，从而保证了党组织对直选工作的领导。州、县派出了多个督查组、指导组，随时掌握各种动态。原来部分州、县领导担心宗族势力以及其他因素的介入可能产生失控现象，在实际工作中，由于组织得力、掌控得当，整个“直推直选”工作十分顺利。

　　二是确保改革合法，程序合理。根据宪法和法律精神，州、县、乡制定了一整套程序、办法、规则，确保了直选各个阶段、各个环节都有依据，并严格按照这套合理、可操作性强的程序办法推进直选工作，及时解决问题，使直选试点工作程序完备、操作规范。“直推直选”工作开始前，州、县直选领导机构共定出了20余个方案文件，从实施方案到选举办法，从法律解释到工作程序均进行了规范。“直推直选”本身也找到了相应的法律依据———“直推直选”由乡镇人民代表大会主持开展，由人民代表大会设立的选举委员会组织选民参与，对选举的全过程进行审查，充分发挥了人民代表大会制度的作用，符合法律要求。

　　三是相信群众，发动群众，依靠群众。充分相信群众的判断能力是决策者组织“直推直选”中开展工作的基础，为此，“直推直选”贯彻了高度透明的要求，把直选方案、程序、条件等公开，将直选的全过程置于社会和选民的监督之下，保证了“直推直选”的透明度，消除了选民对直选的疑虑，从而赢得选民的信任和满意。100%的选民登记率、97%的参选率是相信群众、发动群众、依靠群众的结果，从中我们可以看到，人民群众中蕴藏着推进民主政治的巨大热情和力量。

　　四是周密部署，尽量做到制度在先，无懈可击。在石屏县实行“直推直选”后，州委决策层明确：要把工作做细，好事办好，并对工作进行了系统安排和周密部署。系统的工作方案、办法、程序使工作有章可循，各个工作指导组、督导组进驻乡镇、村组，及时发现问题，妥善解决偏差。直选点的选择也是周密考虑的，原来也考虑过在其他县，但从经济发展、社会发育及班子建设等方面综合权衡，最终选在了石屏。

　　罗崇敏说，至少在现在看来，我们的“直推直选”取得了比较大的成功，取得了比较好的效果。不说别的，石屏县乡镇长直选有97%的参选率就是一个值得高兴的数字，这说明我们的探索调动了广大党员、选民的积极性，密切了干部群众的联系，凝聚了党心民心，增强了党的执政基础。另外一方面，这也是执政能力建设的一次检验，是我们提高执政能力的一次探索。

　　我们有“三怕”

　　罗崇敏坦率地承认，在整个工作中，他们的压力也确实很大，主要有“三怕”：

　　一是怕新闻炒作。罗崇敏说，我们不是怕权威新闻机构的正常报道，有什么工作上的看法我们还可以互相讨论，主要是怕一些媒体不负责任、不准确的报道引起上级、外界误会，歪曲我们的改革意图。

　　二是具体的制度创新方面有些顾虑。总体上说，“直推直选”与党中央的要求和宪法的规定是一致的，但在一些方法和规定上还是有突破和变化。

　　三是试点县在少数民族地区，担心出现宗族势力渗透等情况，导致社会稳定问题。好在这三方面都没有出现什么问题。

　　作为对两个县范围内的乡镇长和党委领导班子组成人员“直推直选”的尝试，也带来一些值得研究的新情况，如直选出来的乡镇领导将来调动或提拔时如何向选民和党员交代等。罗崇敏表示，红河州委将进一步认真总结直选工作的经验，并选择适当时机在全州范围内推广乡镇领导的“直推直选”改革。记者田舒斌 李自良 王研一位直选镇长的告白

　　牛街镇是石屏县7个“直推直选”乡镇中的一个。通过直选产生的镇长张强是一个36岁的年轻人。这位镇长回忆了他所经历的“直推直选”历程。

　　改革“改”到了自己头上

　　按县委的安排，我于2003年3月份调任牛街镇党委副书记、副镇长、代镇长。按以往程序，在今年初镇人民代表大会的选举中就任镇长应是顺理成章之事。2003年底，我听说了“直推直选”的事，当时我还不太在意。但到了今年初，县委明确指示：镇长要全部“直推直选”。我这才感受到一种从未有过的压力。

　　我对直选这种方式早就有所了解。四川、广东等地都进行过尝试。党的十六大报告包含有发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、扩大基层民主的精神。农村已在村委会举行民主直选，现在自然就到了乡镇一级，但这种方式到了自己头上时感觉就不一样了。

　　大学毕业后，我先是在县兽医站工作，然后任一个镇的副镇长，再然后任县农业局副局长，自认为在每个位置工作都是尽心尽力的。到了牛街镇任代镇长后，我也恪尽职守，在全镇的基础设施建设和农业产业结构调整上下了很大功夫。我认为，我是胜任镇长这一职务的。但凭这些，我就一定能被选上？我心里没底。

　　走进群众把握乡情

　　2月1日，县委正式召集各乡镇负责人进行培训动员。紧接着州、县派来的工作组进入了乡镇、村组，营造了很大的声势。到3月16日，镇人民代表大会召开，通过了“直推直选”的决定和方案。

　　我开始按照竞选的要求做准备。在初步候选人阶段，我获得了较多人的提名。全镇推出了19名候选人，都是大中专以上学历，当中包括镇党政班子成员、镇机关职工、村委会干部及教师、农民等。我们站在了同一条起跑线上。

　　接着是正式候选人的确定。在由乡人大主席团成员、村委会干部、村民代表组成的79人选举联席会议上，我们所有的候选人都要发表施政演讲，回答联席会议成员的提问。我以“夯实基础调结构，抓住重点促增收”为题，分析了牛街镇的镇情，提出自己对牛街镇发展思路的认识和思考。30分钟的演讲，我全部脱稿进行。在无记名投票中，我再次获得了较高的票数，成为两名正式候选人之一。

　　再后来是我们两名候选人到各个选区进行演讲答问。每个村委会为一个选区，共11个选区。我们逐一到各村委会开展演讲。除了宣讲全镇的发展思路，还得对每个村的村情作深入把握并提出工作目标。在牛街村委会的演讲中，面对上千的选民，我提出了这个村发展畜牧业、烤烟种植和林业的考虑，并形象地用“一头牛、一棵烟、一棵树”进行表述，效果很好，选民的掌声很热烈。

　　那真是一个很难忘的过程啊！我感觉到，我获得了了解乡情、走进群众的新动力。在牛街镇已经工作一年了，但逐村逐村地研究，与村民一起商量，还远做得不够。特别是与群众如此全面的沟通，对我来说，是个很大的教育。“井无压力不出油，人无压力轻飘飘。”在这个难忘的过程中我获得了成长，我对牛街镇、牛街镇人民的感情越来越深了。

　　4月21日上午选举结果出来了。虽然经过这段时间的演讲答辩，我已经越来越有信心了，但当我知道自己在总选票中获得了66.7%的选票时，我的眼睛湿润了。

　　2月24日，镇人民代表大会继续召开，审议了选举的合法性。我正式就任镇长。我宣誓就职：“恪尽职守，廉洁奉公，勤政为民，为全乡经济社会的发展而努力奋斗。”

　　做一个真正代表人民利益的镇长

　　我正式就任镇长已经有一段时间了。经历了直选的磨砺，我觉得对过去很多有些模糊的概念和问题，认识得比较清楚了。比如什么是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

　　我至今忘不了一位村民对我说的话：“你是由我们选出来的，你当镇长后可得为我们考虑呀！”群众的期待和鞭策，让我须臾不敢忘怀。现在我经常想的是，一定要牢记群众的要求，多做事，做好事，为全镇的经济社会发展做出自己更多的贡献。

　　这些日子，我好好地梳理了竞选中村民提出的问题。我把这些问题分了一下类，一些具体问题正在开始解决，并要在牛街镇五年发展纲要中有所体现。我相信，这个直接吸收了村民意见、集中民智的发展纲要一定会非常符合我们牛街镇的实际，得到群众的拥护。

　　我不知道“直推直选”今后还搞不搞。但我知道，就我来说，结果虽然重要，但过程更精彩。我要做一个真正代表人民群众利益的镇长。口述/张强整理/田舒斌李自良 王研（责任编辑:熊红祥）（来源：半月谈）