四川将表决信访条例 拟立法保障上访人宪法权利

　　现状：从北京领一个上访者回来，需要花费1万元人民币。2000年至2003年，四川省行政、审判和检察机关的信访量居高不下，权力机关信访量增加43.9%；集体上访比重大；滞留访、异常访问题突出。信访办“踢皮球”，被戏称为信转办、信交办，信访久拖不决。日益弱化的信访部门与日益庞大的信访洪流失衡。

　　对策：突破陈旧的立法理念，以人为本，规范信访机关行为，保护信访人宪法权利。

通过立法建立现代信访制度，逐步化解信访洪流。但要把信访的洪峰彻底降下来，归根结底还要依赖于地方各级国家机关的依法办事。

　　11月下旬，四川省第十届人大常委会将召开第十二次会议。引起巨大争议的《四川省信访条例》(草案)经过一年多的起草、修改，有望在此次会议上表决通过，并于明年1月1日施行。针对该条例的特点和出台背景，记者采访了四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全。

　　亟待化解的信访潮

　　漫漫上访路，何处是尽头？许多人把信访工作称为“天下第一难”，2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%。中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少。

　　“与全国总体情况略有不同的是，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9%。与此同时，直接来访大幅度增加。2000年，四川省四大国家机关来访量为26928人次，2003年增加到39032人次，增幅45%。信访人直接来访量占信访总量的比重，由25.3%增加到36.6%，提高了11个百分点”，四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全告诉记者说：“与此同时，四川集体上访比重大，组织性强。越级重复信访多，串联访的数量在增加，滞留访、异常访的问题比较突出，这些在很大程度上影响了社会稳定。”

　　这些信访者踏上上访之路大多起因于企业改组改制、企业关闭破产、司法案件、征地拆迁、社会保障和非法集资等社会矛盾。最近几年，特别自2000年以来，由于改革的深入，社会矛盾、尤其公民与行政机关矛盾越来越多。

　　“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字”，陈双全向记者透露说：“抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。”

　　在信访洪流汹涌到来的同时，信访工作本身的许多问题也大量地暴露出来——地方各级权力机关、审判机关、检察机关受理和办理信访事项的行为缺乏规范，行政机关的信访行为需要进一步规范。不依法信访，甚至破坏正常信访秩序的行为时有发生，而现行法律法规对此缺乏明确规范。

　　据记者了解，此前，四川一直没有制定信访条例，1985年国务院曾经出台过信访条例，但它只是规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，该条例并没有纳入。而人大制度经过50年的发展更加完善，对于“一府两院”的监督越来越为老百姓熟知，人大的信访量在直线上升，参照国务院信访条例已经不能适应目前的形势。

　　谈及此，陈双全指出：“这些极其尖锐的矛盾呼唤信访制度的变革，必须通过立法建立现代信访制度，逐步化解信访洪流。”

　　四大特点彰显人文精神

　　“两次告知制度”确保信访人知情权

　　9月初的一天，一个发生在成都街头的偶然事件，迅速平息了四川省人大在一条法规细节上的激烈争论。

　　那天，四川省一省级国家机关信访部门喜迁新居。搬家时，两只麻袋不慎在大街上散落，麻袋里装的全是信访材料，而街头群众同时也吃惊地发现，一封封来信居然都完好地封着，“连拆封都没有拆封！”事件在成都引起轩然大波，而这时，有关各方正在为《四川省信访条例》初稿中规定的“两次告知制度”“争”得不相上下。

　　四川省人大法制委员会副主任陈双全在接受《声音周刊》记者采访时说，“此事件的突然出现，迅速平息了关于‘两次告知制度’的争论。人大常委会委员们以极其强硬的姿态坚持了原意见，拒绝修改删除此条规定”。

　　“两次告知制度”是指信访机关在受理信访事项后，在5日内转交有处理权的国家机关处理，并告知信访人。办理机关要在规定时间办结，并将办理结果告知信访人。当时，有关部门提出，两次告知工作量太大，信访机关实施有困难。而一些人大代表则认为，许多信访人有屈要说、有冤要申，但没有人理，两次告知可避免信访石沉大海或者无限期拖延，并最终使信访能有个结果。

　　这是制定信访条例中的一个插曲，但也最终使信访条例真正站到了信访人一边。“屁股坐到了信访人这边”，面对记者，陈双全这样评价“两次告知制度”的意义。

　　强化信访交办程序

　　王次妞，河南省洛阳市嵩县纸房乡石坡村农民。一个大字不识的山村农妇，在儿子被警察和金矿矿主活活打死又求助无望的时候，竟然亲手割下儿子的头颅到北京“告御状”。上访事件发生在1991年，但时至2004年5月被《青年参考》披露，当事人依然在上访。

　　针对信转办、信交办，信件只是转了出去，最后怎么样了都不过问，明明有错误的得不到纠正，办理机关也不把交办机关(主要是信访机关)当回事。有的甚至连交办的文件都找不到。

　　陈双全告诉记者，信访草案对此有三点约束：首先，信访机关被授予交办权和督办权；其次，规定了信访交办督办和具体办理时间。第三，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

　　通过此制度，或许10年上访没有答复的事情就可以避免，就可能少出一些王次妞。

　　建立长期信访处理机制

　　该转的转了，该办的办了，该答复的答复了，信访人不服继续上访怎么办？

　　陈双全分析认为，“这三个方面都需要建立一个情况沟通协调机制。为此，条例草案设立了信访听证程序。各方面对面，给当事人一个公开说话的机会，当场谈，确定信访思想有无道理，到底是谁不对。这样，有利于解决老大难问题，也可知道交办机关到底有没有错。”

　　条例草案规定：如果信访者不满意信访处理结果，可以申请复查。对复查不满意，也可以申请举行信访听证会。上一级信访机构将举行听证会，公开听取信访人、信访办理机构和其他相关人员意见。如果听证会举行后，信访机构对信访事项的处理认识不一致可举行信访联席会议，统一认识，并将处理结果正式书面告诉信访人。

　　陈双全同时认为，不指望解决所有老大难上访问题，但无疑可以极大地推动一部分信访问题的解决。通过这个协调机构，来避免重复上访。

　　规范信访秩序

　　据陈双全介绍，条例草案还对信访秩序进行了规范，并对一些信访中出现的行为进行了界定。

　　为了阻止上访，一些地方采取拘留、判刑、打击上访人等极端措施。对此，陈双全认为，信访人申诉的权利是无限的，不能因为“无理上访”就采取强制措施。

　　陈双全介绍说，条例草案规定，信访人如果真的触犯了法律，信访人要承担法律责任，但信访人的信访问题还得按照信访程序办理，保护信访人的宪法权利。

　　如果信访人并没有触犯治安管理条例或刑法规定，而有关机关却予以认定，信访人可按照信访程序申诉。如果真是抓错了人，要问责，追究有关责任人的行政责任；如果问题严重，造成不良后果，信访机构及其人员要承担相应的法律责任；如果是办理机关的责任，他们也要承担法律责任，这两条在条例草案中是贯彻始终的。

　　专门为信访人立的法

　　2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。

　　“条例起草的过程，渗透着以人为本，立法为民的立法理念”，陈双全介绍说，在这个理念下，规范国家机关行为、保护信访人的宪法权利也浮出水面。

　　据悉，起草小组先后召开了5次会议，对信访受理和办理程序、公民信访权利的保护、信访事项的交办和督办、长期信访事项的解决机制和信访秩序的维护等重要问题进行了反复研究，提出了立法建议方案。

　　陈双全把四川信访条例草案与《国务院信访条例》对比后称，四川信访条例是一部专门为信访人立的法。“四川信访条例草案第一条就开宗明义：‘为了规范信访人和地方各级国家机关的信访行为，保障公民的合法权益，维护信访秩序……制定本条例。’这是一个大的转变，它把地方国家机关与信访人放在同一位置，也只有放在同一位置，才能保障信访人利益，规范制约国家机关行为。使公民的宪法权利在制度上得到解决，并最终化解矛盾。而《国务院信访条例》的表述则是：‘保持各级人民政府同人民的密切联系。’其中的意味是不同的。”

　　“整个条例采取‘开门立法’”，陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在该省人大网站、《四川日报》等媒体上，向公众公开征求修改意见”。

　　近日，媒体披露了中国社会科学院于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究成果。2004年5月至10月进行的这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。

　　历时半年的调查结果显示：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生，用他们的话说就是“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果”。

　　于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度的本质，应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”

　　媒体报道时，还提到了取消信访制度的思想。于建嵘说：“今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，如果还在用政治方式，那一定是出了问题。”

　　对此，陈双全认为，信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。

　　对于四川信访条例，陈双全充满信心，他认为通过建立廉洁、高效的信访法律制度，切实维护宪法赋予公民的基本权利，信访洪流的高峰会一步一步得到削减。

　　陈双全同时认为，解铃还须系铃人。要把信访的洪峰彻底降下来，归根结底还要依赖于地方各级国家机关的依法办事。

　　《四川省信访条例》能否化解信访洪流，值得我们期待。