健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系

　　建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系——中央纪委监察部建立健全惩治和预防腐败体系理论研讨会文章摘登编者按

　　为贯彻党的十六届三中、四中全会精神，以及胡锦涛同志关于抓紧建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要讲话精神，今年，中央纪委监察部在全系统广泛深入地开展了理论研讨活动，形成了一批理论研讨成果。日前，中央纪委监察部召开了建立

健全惩治和预防腐败体系理论研讨会。本报特辟专版摘发此次会上交流的理论研讨文章，以飨读者。进一步深化反腐倡廉制度建设驻最高人民法院纪检组

　　制度建设中亟待解决的几个主要问题：

　　一是有些同志特别是一些领导干部在思想上对制度建设的重要性认识不足，在行动上主动性、积极性不强，使得制度建设方面存在疏漏和缺失。二是重实体性制度建设而轻程序性制度建设。在已制定颁布的一些制度中，由于保证实体性制度落实的程序性规定少，因而在实际操作中有较大的难度和随意性，导致有的制度流于形式。三是头痛医头脚痛医脚，忽视制度建设的整体效应。四是一些制度规定针对部门或工作的设计多，针对人的行为的设计少。制定的内容，缺乏操作性强的约束和激励规定或实施细则。五是不注重确保制度落实的配套制度的建设。缺乏落实制度的制度规范，如信息反馈制度、监督检查制度、考核评估制度、责任追究制度等等。

　　构建科学合理、切实管用的反腐倡廉制度体系。

　　首先，反腐倡廉制度建设必须科学合理、切实可行。要努力使所制定的反腐倡廉制度符合事物发展的客观规律，使制度符合实际需要。其次，要注意抓好反腐倡廉制度的系统配套，制定好总体方案和长远规划，设计好每一项具体的制度，使各项制度相互衔接、相互照应，形成整体，逐步由单项、临时向系统、长期规范方向发展。第三，制定反腐倡廉制度要充分走群众路线，广泛听取方方面面的意见和建议，有些还要先行试点，在取得经验的基础上再加以推广。第四，要抓紧对现有制度进行梳理，切实可行、行之有效的制度，要继续认真执行；不够严谨、有明显缺陷的制度，要及时补充、修订和完善；需要细化的制度，要尽快制定实施细则；已经过时的制度，要及时废止。第五，要建立和完善反腐倡廉制度执行情况的考核评价机制，考评结果纳入工作政绩。加强党内监督有效防治腐败山东省纪委监察厅

　　正确认识党内监督的作用和现状，是加强党内监督的前提。党内监督在各种监督中起着基础和核心的作用。加强监督制约，首先要加强党内监督。

　　明确监督思路、重点和途径，是加强党内监督的关键。加强党内监督，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党要管党、从严治党；坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防；坚持监督与教育、制度相辅相成，整体推进；坚持与时俱进，开拓创新，推动党内监督逐渐走上制度化、规范化的轨道。

　　一要充分发扬党内民主。党内民主是党内监督的基础。要认真执行党章、党内监督条例、党员权利保障条例等党内法规，着力建立健全促进党内民主建设、保障党员权利的具体制度，完善党员行使权利的程序，大力推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。二要加强对权力运行的监督。要切实加强对“一把手”的监督，严格执行议事规则和程序，使“一把手”的权力置于集体领导的监督之下。要强化事前、事中和事后的监督，发现问题及时纠正。要加强对权、钱、人三个重点领域的监督，使权力行使的每个环节、每个步骤都严格规范、受到监督。三要全面落实现有的监督制度。首先要执行好、落实好党内监督条例、党员权利保障条例等党内法规。要加强监督检查，认真解决监督制度在实施中的问题，使监督制度真正发挥作用。四要建立有利于形成监督合力的工作机制。

　　纪检机关充分发挥职能作用，是加强党内监督的必然要求。纪委作为党内监督的专门机关，必须认真履行职能。要积极改革和完善党的纪律检查体制，加强对派驻纪检机构的统一管理，认真开展巡视工作，强化纪检机关内部的管理和监督，提高党内监督水平。对权力运行进行全方位的监督甘肃省纪委监察厅

　　发展党内民主，加强党内监督。要积极推行党内情况通报、党务公开、廉政承诺、党内干部民主推荐等制度，尊重和保障党员权利，实现党员对党内事务的广泛参与和有效监督。改革和完善党的纪律检查体制，积极探索增强纪委相对独立性、权威性、有效性的办法。

　　综合运用多种监督形式，对权力运行进行全方位的监督。加强国家权力机关的监督。在各级人大常委会设立廉政监督委员会，监督“一府两院”及其领导干部依法行使职权和廉政勤政情况。改革审计监督体制，逐步将审计监督从政府管理体制中分离出来，在县级以上地方设立审计院，对人大负责，受人大监督。加强经济责任审计，公开审计结果并将其作为干部任用、奖惩的重要依据。加大廉政立法力度，提高监督工作的法制化水平。加强政协的民主监督。健全和完善政协委员、民主党派和无党派人士参与监督的法规制度，改革和落实政协提案制度，建立政协与党委、政府和纪检机关党风廉政监督情况联系沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派和无党派人士的监督作用。

　　加强法律监督，建立中国特色的宪法诉讼机制，纠正违宪行为，追究违宪责任。完善行政诉讼制度，逐步将行政规章、内部行政行为及其他抽象行政行为纳入行政诉讼范围。改革司法机关工作机制和管理体制，逐步实现审判、检察和司法行政分离，防止徇私枉法、司法不公。

　　加强行政监督，改革和完善行政监察体制。地方各级行政监察机关实行委员会制度，明确主要负责人为同级政府党组成员。切实发挥各级政府及其职能部门的监督作用，形成主管部门负责、层级监督与平级监督相结合的廉政监督机制。加强群众监督和新闻舆论监督，整合监督资源，形成党委统一领导，纪委组织协调，各监督主体密切配合、运作协调的监督工作机制。把法制化作为廉政建设的高级形式深圳市委副书记、市纪委书记谭国箱

　　以改革行政审批制度为突破口，推进体制机制制度的改革和创新，用市场经济的手段解决市场经济条件下出现的腐败问题。改革不合理的行政审批制度，完善三个要素市场，是深圳构建惩防体系的重要突破口。2003年下半年开始，深圳市在前两轮改革将行政审批事项由1091项压缩到395项的基础上，又进行了第三轮行政审批制度改革，最后使全市行政审批事项再次减少了37.8%，市场配置资源的基础性作用得到了充分发挥。

　　以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，大力推进民主政治建设。改革和完善民主决策机制，通过建立和完善重大决策的议事规则和程序，推行听证、公示和决策失误责任追究。落实纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度，突出对党政一把手的监督。要把法制化作为廉政建设的高级形式，运用法制巩固各项改革成果。2003年开始，深圳市从行政行为规范、市场行为规制、干部人事规范、监督规范、教育规范等方面，积极探索建立惩防体系的法规制度框架。同时，制定了《加强反腐保廉立法协调工作的意见》，明确规定凡市人大或市政府及其部门拟制定的重要法规、规章和规范性文件，出台重大改革措施，都要征询市纪律市监察局的意见并需制订相应的惩防腐败措施。

　　以深化财政管理体制改革为动力，切断腐败的“财源”。按照公共财政管理的要求，强化政府对财政的宏观调控和约束。近年来，深圳市全面推行了部门预算改革，推广国库集中支付制度，严格压缩和控制财政支出，行政事业经费实现了“零增长”。制定了政府采购“网上询介实施细则”，供应商与采购中心工作人员按照科学保密的程序在网上实现交易。建立合理的利益机制，有利于推动反腐治本工作的深入。反腐教育要面向全社会江西省委副书记、省纪委书记傅克诚

　　反腐倡廉教育面向全社会，必须大力开展廉政文化建设。要把反腐倡廉教育与职业道德教育紧密结合起来，推动廉政文化进机关、进企事业单位。要把倡廉教育作为岗前和岗位培训的重要内容，把遵守廉政法规的情况作为评价从业人员职业道德的重要指标，促使从业人员养成良好的职业习惯，培养他们的敬业精神和奉献精神。要把反腐倡廉教育与社会公德教育紧密结合起来，推动廉政文化进社区、进农村，通过形式多样的廉政文化创建活动，营造出浓厚的廉政文化氛围，把廉洁教育作为青少年品德教育的重要内容帮助他们从小养成廉洁光荣、腐败可耻的价值观念。要把反腐倡廉教育与家庭美德教育紧密结合起来，利用家庭特有的亲情性、自然性，开展丰富多彩的家庭廉政文化建设活动，加强对领导干部家庭成员的思想教育，引导他们关心、支持、参与廉政建设。要把反腐倡廉教育与以革命传统教育为主要内容的红色教育资源结合起来，使各类革命旧址、纪念馆、博物馆成为人们陶冶情操、净化心灵、提升境界的廉政教育课堂，丰富和提升廉政文化建设的内涵。

　　开展廉政文化建设应把握的几项原则：一要注重实效；二要体现特色；三是突出以人为本；四要坚持勤俭节约；五要勇于创新。

　　面向全社会加强反腐倡廉教育，是一项系统工程，必须树立综合的思想，运用综合的手段，使用综合的力量，依靠方方面面的共同努力，才能取得良好的效果。一要建立常态机制。将反腐倡廉教育真正纳入各级党委宣传教育工作的总体规划，纳入年终干部考核内容。二要建立责任机制，做到“三个明确”：明确责任主体、明确牵头单位、明确部门责任，全面整合教育资源，扩大反腐倡廉教育的社会辐射力和社会影响力；三要建立激励机制，加强督促检查和工作考评。建立健全惩治预防体系福建省委副书记、省纪委书记梁绮萍

　　建立与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督三者并重的惩治与预防腐败体系，这是对党风廉政建设和反腐工作的重大创新。福建省提出的构建反腐倡廉“六个机制”，即建立和完善思想教育、制度规范、监督制约、查案惩处、干部保护、廉政责任，是对新形势下反腐倡廉工作特点和规律的再认识。

　　坚持民主原则，规范权力运行。把民主治腐贯穿于反腐倡廉“六个机制”的全过程，坚持民主决策制度，集体讨论决定重大事项；实行听证制度，妥善解决群众切身利益问题；开展视察、质询活动，发挥人民代表和政协委员的监督作用；民主评议行风、政风，促进政务、村务、厂务、校务、院务等“五公开”；实行领导干部述职述廉制度，开展廉政承诺；完善群众举报制度，调动群众参与监督的积极性。通过全方位、多层次的民主监督，有力促进了权力运行的公开透明和依法规范。

　　运用市场手段，推进源头治腐。充分发挥行政监察职能作用，促进政府进一步转变职能，凡是能用市场机制解决的，坚持通过市场机制解决；重点推进行政审批、公共财政、干部人事制度改革；建立一体化招投标中心，进一步落实建设工程招投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等四项制度。积极推行“阳光工程”，使市场机制配置公共资源成为各级政府行使行政权力的重要形式和途径，从源头上预防和治理腐败。

　　发挥机制作用，确保高效有序。通过发挥“六个机制”的作用，形成相互促进、相互配套的工作流程系统，构建领导干部“不想腐败、不能腐败、不让腐败、不敢腐败”的主客观格局，确保反腐倡廉工作按照机制的要求、程序、方式，规范有序和扎实有效地深入开展。加强企业廉政文化建设铁道部纪委书记安立敏

　　党风廉政建设离不开文化的支撑，离不开良好的社会文化氛围，也离不开廉政文化建设。廉政文化，是人们关于廉政的知识、信仰、行为规范和与之适应的生活方式、社会评价。其内涵主要包括：一是廉洁的社会文化，主要表现为在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的道德价值观和社会风尚；二是廉洁的政治文化，主要表现为掌握公共权力的国家机关及其工作人员处事公道正派，廉洁高效，执政为民；三是廉洁的职业文化，主要表现为各职业阶层的从业人员爱岗敬业，诚实守信，遵纪守法。

　　企业廉政文化是廉政文化的重要组成部分，加强企业廉政文化建设需要注意的三个问题：一是要突出职业道德教育。职业道德是人们从事职业活动的行为规范，是廉政文化建设的一项重要内容。职业道德建设对人们树立正确的价值观起着基础性的作用。因此，加强廉政文化建设，必须大力加强职业道德教育。二是要注重制度规范。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。只有结合职业道德建设的实际，不断建立健全切实可行的制度规范，形成有效的工作机制和制度，才能搞好和促进企业廉政文化建设。三是要开展丰富多彩的文化活动。加强廉政文化建设必须通过干部职工喜闻乐见、易于接受的载体和形式，增强教育的吸引力、说服力和感染力，提高干部职工接受教育的自觉性和参与度，在润物细无声中起到潜移默化的作用。

　　企业廉政文化建设是一个系统工程，涉及方方面面，必须加强领导，必须有坚实的制度基础和有力的组织保证。要把企业廉政文化建设纳入党的宣传教育工作的总体部署，党政主要领导要亲自抓，分管领导和主管部门要具体抓。要充分发挥“大宣教”工作格局的作用，形成分级管理、全员参与、条块结合、上下联动、统一协调、密切配合的工作格局。只有这样，才能保证企业廉政文化建设健康顺利的发展。构建国企惩防腐败机制国资委纪委书记黄丹华

　　首先要完善五个互动机制：

　　———廉洁自律机制。一是开展廉洁从业教育。二是制定企业负责人职业道德规范，逐级建立国有企业廉洁从业承诺和督促检查制度。三是推动廉洁文化进厂区、社区和家庭，形成企业负责人廉洁从业长效机制。

　　———制衡控制机制。一是健全《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，强化出资人监督主体作用和履行职责。二是完善法人治理结构，建立股东会、董事会、监事会和经营管理者权责制衡的机制。三是继续推动企业内部三项制度改革，建立重大决策责任制度和风险内控机制。四是完善纪律考核与考察、廉政谈话、评廉述廉等制度。

　　———约束监督机制。一是要确定管理流程重要部位和关键环节的监控点，实施程序监督。二是要加大依法执纪监督和制度执行检查力度。三是要依照有关法规对企业负责人、企业重大事项和企业国有资产进行监管。四是要加强党内监督、民主监督，深化厂务公开。

　　———惩处治理机制。一是重点查办企业重组改制、产权流转、资本运营中侵吞国有资产，侵害职工合法权益的问题。二是对企业负责人违纪违规行为，实施组织惩戒、经济处罚、记录在案、职位禁入及重大决策和用人失误的追溯制度。三是要认真落实“一案两报告”制度，在完成案件检查报告同时，提出整改建议报告。

　　———激励保障机制。一是要坚持人才企业。二是要坚持激励与约束有效结合。三是要逐步规范企业负责人职务消费，探索企业负责人职务消费货币化改革。

　　其次要建立三个支撑系统：一是责任网络。企业党组织要继续完善反腐败领导体制和工作机制。要在实施述廉评廉制度中加大述责力度，制定科学合理的考评体系。二是诚信建设。把诚信作为经营管理的行为准则，创建以诚信教育为基础的企业文化。三是信息化管理。要运用信息技术突破监管盲区。