探索信访工作新局面 形成标本兼治大信访格局

　　中国将逐步形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局

　　贵州省毕节地区农妇罗正启，去年冬季因计划生育后遗症来京上访，《瞭望东方周刊))予以报道之后的第二个月，这件拖了3年之久的赔付案终于得到解决。

　　罗的丈夫专程走了40里山路，跑到撤拉镇上打来电话，告知《瞭望东方周刊》：我们

拿到了5000元的赔偿款!

　　毕节地区行署信访科黄干事谈到这件事时说，毕节虽然不富裕，但也不是拿不出这5000元钱，当时是没有想到罗正启夫妇要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制。建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。

　　--十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》不顾天高皇帝远，把官司打到了北京。

　　他觉得地方政府在完善信访工作机制、着力提高基层处理问题能力等方面仍有改善的空间。

　　全国人大信访局一位副局长在接受《瞭望东方周刊》采访时曾表示：信访体制上存在的一些不足，已经成为制约化解信访矛盾的瓶颈。他举例说，现行信访机构还缺乏充分授权。中国还没有一部《信访法》来保证信访工作的法律地位，这就使得各级信访机构在处理问题时常常处于尴尬境地。

　　他说，我们经常要发函给地方司法机关等职能部门，但回函率非常低。2003年年初至11月，我们向地方共发了近180封函件，但只收到30封回函。

　　另外，就是信访工作人员严重不足。全国人大信访局仅有不到40名工作人员，人手少，下去催办监督的机会就比较少。

　　研讨信访工作新思路

　　信访工作中存在的问题已经引起了高层重视。从去年到今年，胡锦涛总书记等中央领导多次做出批示，要求建立信访协调制度，解决群众的实质问题，加强思想政治工作，依法办事，维护社会稳定。

　　日前，《瞭望东方周刊》从国家信访局了解到，根据十六届四中全会精神和胡锦涛总书记对信访工作的批示，国家信访局正在抓紧研讨信访工作的新思路。

　　而早在今年8月28日，国家信访局就邀请专家学者召开了一个内部座谈会，探讨改革的方向。

　　据《瞭望东方周刊》了解到，官员和专家们正在积极关注以下方面的问题：

　　一、信访工作理论研究。信访工作在政治文明建设，在党和国家工作大局中的定位；信访工作对发展民主监督，联系群众以及维护社会稳定的作用。

　　二、信访工作体制研究。各级政府信访工作职责划分，以及党委、政府、立法机关、司法机关、公共组织信访工作的联系区别。

　　三、中外信访体制比较以及中国特色信访体制探讨。

　　四、如何完善信访工作机制，包括信访受理、处理、督察、审核、答复、终结、责任追究、规范信访工作行为。

　　五、如何完善信访协调机制、矛盾排查机制、突发群体性事件应急机制，解决集体上访、重复上访、越级访等，探讨涉法信访的有效解决途径。构建大信访工作格局

　　今年5月，全国信访工作座谈会在京举行。中共中央政治局候补委员、中央书记处书记、中央办公厅主任王刚在讲话中强调，要牢固树立信访工作一盘棋的思想，加强部门与部门之间、部门与地方之间、地方与地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作，逐步形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局。

　　目前，农村土地征用、城建拆迁、企业改制、劳动和社会保障、司法不公等是信访工作中反映问题比较严重的方面，这显示出，必须要有各个职能部门的有力介入，才能解决好信访问题。

　　据《瞭望东方周刊》了解，信访工作是2004年国土资源部5项重点工作之一。今年1至5月，仅浙江省国土资源厅受理的群众土地信访就有l787件，土地信访上升为最大的信访问题。

　　《瞭望东方周刊》从建设部获悉，今年房地产市场的一半需求是拆迁拉动的，而由拆迁引起的信访量剧增，仅今年上半年征地拆迁上访量就已经超过了去年全年的总量。

　　最高人民法院和公安部从去年开始，就对信访举报积压案件进行集中清理。去年8月，最高人民法院决定出台中国首部((人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》，以解决信访难、申诉难的问题。

　　目前，中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度已经建立，使各方联动、协调解决信访问题成为可能。

　　《瞭望东方周刊》了解到，该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市等在内28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；分析、研判社会稳定形势，针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件；总结相关工作的有效开展；督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。

　　根据目前群众来信来访反映比较突出的问题，联席会议还成立了5个专项工作小组(农民土地征用问题是其中之一)。每个工作小组由牵头单位一名分管负责人具体负责。协调会议每月召开一次。

　　与此同时，地方政府为解决信访矛盾，也做出了一系列探索性的努力。信访听证试水郑州市中级人民法院法官侯云被地方法院派到最高人民法院人民来访接待室，协助解决到京上访问题。

　　侯云来京后接待了数十起本省上访案例，她告诉《瞭望东方周刊》，上访者提出的问题在一定程度上反映出司法机关在程序等方面的疏漏，但也不乏一些已经走完法律程序却仍然缠诉不休的案件。

　　侯云感到最困难的是说服缠诉上访人。她希望能够有一个更具操作性的信访法规，让上访人和接待者都能清楚地知道，哪些事情是上访能解决的，哪些必须走法律程序。

　　这样就有利于引导群众以理性合法的形式表达利益要求，力争把矛盾解决在基层。她说。

　　侯云的希望在辽宁省成为了现实。该省近两年来出台了7个有关规定，试图为规范处理信访案件提供条件。

　　针对信访案件有理无理的判断没有标准、无理上访没有定论的问题，该省出台了《辽宁省无理上访处理暂行办法》，对重点疑难信访案件，用召开专家听证会的形式，由人大代表、政协委员、有关专家、官员及当事人到场听证，依法、慎重、公开确定哪些是无理上访。对那些行政程序已经全部履行，法律程序已经穷尽，所提问题没有法律、政策和事实依据的重复访，下达无理访告知书，使处理信访案件走向法制化，提高了信访工作的透明度。

　　安徽省的池州市还首次组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团，对一起拆迁安置补偿的信访案件进行了听证并做出合议裁定。

　　领导上岗先过信访关

　　广东省则试图通过人事制度改革来解决问题。

　　2004年年初，广东省委做出决议，将公开选拔产生的12名将要走上副厅级领导岗位的干部抽调到省信访局，直接到第一线面对群众。广东省信访局办公室赵主任向《瞭望东方周刊》透露，这些副厅级信访督查专员们在信访一线是这样工作的：第一周熟悉信访工作情况和规章制度，第二周起到省委和省政府接访室接待群众来访，并分赴全省各地区督办信访大要案，其中一位专员在全国两会期间还被派往省驻京信访工作组工作。

　　准备走上新岗位的领导干部，为什么先要过信访锻炼这一关?

　　参与解决过拆迁上访案件的信访督查专员郑红说：这段经历让你原先飘浮、朦胧的群众意识一下子落到眼前，落到实处。

　　广东省信访局一位官员评价说，上访现场不乏一些过激场面，这无疑是对督查专员们解决问题能力的最直接挑战。而另一方面，能够目睹政府行政行为对群众、对社会产生的影响，这些未来的副厅级在执政时一定会先掂量掂量自己手中权力的分量。

　　《瞭望东方周刊》从广东省信访局了解到，信访督查专员制度试点将延续下去，而今后广东新提拔的副厅级领导干部都将过督查信访这一关，其中的考核结果将记入本人档案，作为奖惩、任用依据。

　　行政改革促生新机制

　　通过行政体制改革促进信访问题解决也是一个方面。

　　四川省在修订《信访条例》时，在全国首次引入行政问责制，四川省内的各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，都将纳入《条例(草案)》的适用范围，对人民群众的来信来访，有关部门如果拒不办理，或应付了事等，将依法受到处理。

　　云南昆明对信访工作实行首问责任制、包片包案制和责任追究制，对一次上访事件要建立一个档案，并成立协调小组；湖北省高院规定群众上访可找原审法官；《浙江省信访条例(修改稿)》则明确指出，信访人有权获知信访结果，重大疑难信访事项可以组织听证。

　　各地也在探讨干部下访解决问题的模式。

　　不久前，河南省687名省直机关干部背上行囊，奔赴全省各地，带着1622个信访案件开始为期3个月的下访，以解决信访突出问题。浙江省则把领导干部下访与常年接访、定期约访有机结合起来，把敞开式下访与专题约访或调研有机结合起来。

　　浙江还筹建了由省人大常委会、纪委、政法委、公安、检察、法院、国土、城建、劳动、民政等组成的联合接待室，一些市、县则建立了研究处理集体上访的联席会议制度和重大信访问题的联合督查制度。

　　执政能力建设的重要内容

　　对于地方政府在信访改革上的一些尝试和探索，中国社科院社会学所助理研究员应星表示，目前个别地方信访改革强化行政权力的倾向过于明显，不利于法制建设。

　　针对不断增加的信访数量，全国人大常委会副秘书长乔晓阳指出，在抓基层信访工作中，不能单纯就信访抓信访，而应当从控制源头做起，因为大多数信访问题产生的根源来自于一些基层行政机关、政法机关工作失职和失误，产生问题后，又得不到及时处理和纠正。

　　今年国庆黄金周期间，北京南二环陶然桥旁的侨园饭店住满了一批身份特殊的客人，他们是来自全国不少省区的政府官员，带队的不乏地级市的正、副市长。他们齐聚于此是因为一个共同的目的：妥善解决本地到京上访人员问题。因为侨园饭店毗邻国家信访局，便成为他们入住的首选。

　　面对严峻的信访形势，山西省要求加强信访通报工作，省驻京办和各驻京联络处要确定专人负责，对进京上访人员的有关情况，做好详细记载，及时向省里报告劝返情况。

　　《瞭望东方周刊》了解到，目前，山西省驻京办每天下午4时前向省信访局报送当日非正常上访情况，每周要编发一期《接返工作简报》，向省委办公厅、省政府办公厅、省信访工作领导小组办公室报送，同时发有关市、县和单位。

　　来自黑龙江某市的一名政府官员在接受《瞭望东方周刊》采访时表示：

　　对于领导干部来说，现在信访也是一票否决。中央提倡以人为本，要求加强执政能力建设，而某些地方政府连把矛盾化解在自己辖区、避免形成对抗性矛盾的能力都没有，执政能力又体现在哪里呢?

　　这位官员认为，像操心经济发展、操心计划生育一样操心上访群众提出的问题，是有道理的，急群众之所急，想群众之所想，帮群众之所需，办群众之所盼，才是解决信访问题的根本出路。

　　学界关注信访话题

　　面对中国目前信访制度现状，理论界的讨论十分热烈。

　　有的学者主张取消人治信访，另一些学者则认为，在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。也有学者提出信访与法治可以互补互融，应该将信访纳入法治的轨道。

　　从目前的情况来看，信访制度不改革是不行的，否则会越来越被动。但改革应采取渐进方式。从事了13年信访工作的原上海市人大常委会信访办公室副主任周梅燕接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

　　周梅燕认为，扩大公民有序参与政治，理顺各类信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，才能最终完善中国信访制度。

　　中国科学院国情研究中心康晓光则认为，谋划信访制度改革首先应该将信访工作的定位问题确立下来。

　　从目前来看，各级信访部门还是一个低效率的系统。但这个部门又是必需的，不能取消。他说。

　　康晓光认为，应该强化信访功能。改革后的信访部门应该是一个独立的系统，它不但有调查权，甚至还有决定权。

　　中国社科院社会学所助理研究员应星的看法是，取消信访制度和信访扩权都不是好办法，其实信访与行政诉讼救济、行政复议救济是一个相互补充和协调的机制。

　　北京理工大学人文学院教授胡星斗在接受《嘹望东方周刊》采访时认为，信访制度必须进行改革，改变原来信访文件归口管理的说法，应该有独立的部门来管理。(记者姜殊、卢波)（责任编辑:郎荐辕）（来源：《瞭望东方周刊》）