加强党的执政能力·科学民主决策篇(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年11月16日16:40 金羊网-羊城晚报

　　“玻璃钱柜”国人侧目　“透明广东”几多首创

　　文/本报记者　曾璇　孙朝方

　　广东离京城很远。

　　“山高皇帝远”的地方，老百姓生活得滋润又优游，可以两耳不闻窗外事，“一盅两件”慢慢叹，可以登云山远眺，游珠水抒怀。

　　也许正是这样的地方，才得以“养吾浩然之气”。近代以来，才人辈出，以“南蛮瘴地”培育出的对政治的别样理解，直取京师，令整个中国为之侧目。

　　也许正是这样的地方，政治经济种种改革先声夺人，老百姓才会宠辱不惊地创造、接受、参与……

　　无论是开门立法、政务公开、人大监督、公选干部，还是“9+2”、CEPA，广东要么是“领头羊”，要么是佼佼者。建立在科学与民主基础上的决策，在广东总是走得最为畅通无阻。

　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”，在此契机下，更需要我们去思考，今后怎样做得更好。

上图：今年4月，广州机动车停车费听证会引起广泛关注。本报记者　颜长江／摄

　　开门立法：首开先河运用最娴熟

　　直播全国第一场立法听证会，央视记者十分兴奋：老广真“前卫”

　　1998年，全国第一场立法听证会，在广东省“掀起了盖头”。

　　以法规形式，将地方决策固定下来———可以说，地方立法是地方决策的最高形式。加强立法的科学民主，也就是加强决策的科学民主。广东在这方面颇有发言权。

　　那是一场关于《广东省建设工程招标投标管理条例》的立法听证会。据当时听证会的组织者之一———省九届人大城建环资委主任委员陈之泉回忆，当时，怎么搞听证会，大家心里还没底，方案讨论了很多次，确立了一个基本原则，那就是：坚持公平、公正、公开的立法原则，广听民声、博采民意，最大限度地提高立法的科学性和可操作性，减少工程中可能存在的腐败环节。

　　听证会开得很成功。央视来直播的记者十分兴奋：老广真“前卫”，老百姓参与政治不是靠耍嘴皮子“乱侃”，而是有理有据地和政府部门“辩论”。

　　从此以后，“开门立法”成为科学民主决策的重要组成部分，也是广东运用得最普遍、最娴熟的方法。

　　“开门立法”带来了怎样的效应？

　　“一方面，提高了地方性法规在实施时的科学性；另一方面，将‘以民为本’的立法宗旨逐步确立下来。”省人大一位立法顾问的话很有概括性。

　　省人大法委有关负责人在接受记者采访时表示，长久以来，我国的法律法规都是有关部门用来“管民”的利器，也可以说“公共利益至上”，没有“个人合法权利”的意识，而实施“开门立法”，则逐步使得法律法规由“管民”到“管官”，由“管民”到“为民”，开始有了“为了公共利益要牺牲少数人利益时，要对少数人的合法利益进行赔偿与补偿”的概念。

　　与此同时，“开门立法”本身，并非没有改进的余地。如在起草环节，由原来的“部门立法”改进为联合起草，委托专家、中介、部门、人大，一起提前介入；在征求群众意见环节，运用了更多方法。

　　广州市人大常委会法工委主任李力表示，怎样让更多群众参与立法，是近年来考虑最多的问题，比如在法律征求意见时，不只是登出法规征求意见稿本身，还登出注释稿，让老百姓更清楚法律依据、条文的立意等。据悉，广州市人大还准备用问卷等多种形式，让“立法”的门，开得更广。

　　专家咨询：“拍脑袋”决策几近绝迹

　　完美之作：请国内顶级专家为广东支柱产业“把脉开方”

　　2003年，春。一份由张德江书记和黄华华省长联名签署的邀请函，由游宁丰副省长亲自登门，送到了中国纺织工业协会、中国轻工业联合会、中国机械工业联合会、中国电子信息产业发展研究院等八家权威机构负责人的手里———请国内顶级专家帮助广东省九大支柱产业“把脉开方”，开展广东工业产业竞争力研究。

　　在北京专家的记忆里，似乎还没有哪个地方政府这样做过。

　　张德江书记在研究的筹备阶段就提出：“一定要请外脑，请高层次的专家”。

　　数百名专家在南粤大地上奔波近一年时间，终于拿出了总字数达320万字的报告，共61个分行业报告和10个综合报告，叠加起来近半米之高。

　　这是广东运用专家论证、技术咨询、决策评估的又一次完美之作。

　　有人说，广东的专家显得特别忙，学术的、企业的、政府的……找上门的各种各样的“问题”特别多。尤其是政府，近年来由几个官员“拍脑袋”决策的事几近绝迹。

　　深圳市政府法律顾问室有关人士介绍，他们聘请内地及港澳地区知名法律专家为法律顾问，不但帮助市领导在决策过程中了解法律依据，而且重视行政程序是否合法。“法治政府”使深圳市经过行政复议纠正的错案，由前几年的60%降到目前的17%。

　　据了解，广东21个地级以上市和大部分县(区)，都有类似的智囊组织，另外还有86家主要为政府职能部门服务的公职律师事务所。政府重大决策先经法律咨询论证后再决策的依法行政程序，避免了重大失误。

　　也有人提出，在专家咨询制完善过程中，尤其要多听取不同专家，甚至意见相左的专家意见。“最怕听到的是一边倒的意见”。

　　据介绍，长期以来，我国投资体制一直是“审批经济”，而一个新项目能否通过审批，主要就看可行性研究报告，这是一些地方、部门、企业，甚至专家在可行性研究上弄虚作假的根源之一。

　　有识之士指出，政府应当进一步明确定位，转变职能，尽量减少对企业使用自有资金投资项目的审批，让企业根据市场需求自主决策。只有体制更符合市场经济要求，对投资项目的研究论证才可能做得比较科学有效。

　　政务公开：人大监督政府怎“花钱”

　　越来越多的市民习惯对市政规划“指手画脚”

　　最近，珠江新城双子塔方案投票，在广州市民中又掀起了一次小高潮。

　　“珠江新城规划”的检讨、省博物馆方案、新电视塔方案、新火车站选址……几年前，深圳在全国最早将规划方案征求公众意见，几年过去了，越来越多的市民已经习惯对我们的市政规划“指手画脚”。甚至规划部门的网站上，常常在某些方案出台的时候，还保留着措辞尖锐的“贴子”，面对不同的声音，有关部门似乎并没有“删贴”的意识，而是充分地尊重“异议”。

　　规划早就作为政务公开的一部分，走近了市民的视野。

　　除了规划，广东在人大财政监督方面也走在全国前列。今年8月底，广东省财政厅实现与省人大联网，由人大监督政府“花钱”，让政府的财政成为“玻璃钱柜”。

　　透过“玻璃钱柜”，人们看到：省委带头将党内民主同依法治省相结合，实行重大决策出台前的法律咨询和论证制度。省委常委会实行“三不”原则，即“不调查研究不决策，不征求专家意见不决策，不集体讨论不决策”。这项措施与全省普遍推行的执法公开、政务公开、村务公开、厂务公开一道，被人们称之为“透明广东”。

　　但同时，法律界人士认为，在我国至今还没有一部《政务公开法》的情况下，政务公开究竟公开哪些内容、公开到什么程序，特别是不公开应承担什么责任等，存在法律的空白，在现实中更遭遇重重障碍。

　　“制度是人制订的、人执行的，没有监督机制的话，既可以应付马虎走过场，也可以认认真真去做。”广东省委党校教授王仁琴说，没有监督的话，即使政务公开，在实施过程中也可以有很多的“猫腻”，如公示，可以放在人人看得见的地方公示，也可以放在不为人知的地方公示。

　　在这方面，还有许多需要完善和加强的地方。

图：去年7月，在广东省举行的《爱国卫生工作条例（草案）》立法听证会上，陈述人展开观点交锋。本报记者　吴万生／摄

　　附录

　　改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见、充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重要事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。

　　———《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》

　　专家说法

　　可行不可行两方案皆要

　　鉴于当前可行性研究的种种弊端，专家认为，在重大决策实施前，应该同时组织两个研究方案：一个可行性方案，一个不可行性方案。

　　教育部师范教育司副司长袁振国讲到这样一个例子：上世纪90年代初，中央计划到2005年把上海建成亚洲金融中心，上海市随即成立了两个班子：一个论证上海可以成为亚洲金融中心，一个论证上海在10年内不可能成为亚洲金融中心。不可行性研究报告给人留下的印象尤为深刻，它通过对资金拥有量、流动量、经济开放程度、国际地位等方面的分析，提出上海要获得某些条件还有相当难度。

　　袁振国说，尽管经过反复权衡，不可行性报告未被采用，但是它对决策者全面考虑上海的发展很有帮助，它提醒决策者，上海要成为亚洲金融中心，必须解决哪几个问题。

　　专家认为，这一做法可有效提高决策科学性，对治理盲目投资很有借鉴意义，但必须防止“不可行性研究”像某些可行性研究一样流于形式。

　　同时，还要提高“不可行性研究”实际操作者的独立性。首都社会经济发展研究所副所长辛向阳认为，现在多数项目论证，都是由政府内部的研究室来承担，论证者跟决策者有密切的利益关系，为迎合决策者，常常报喜不报忧。而外部专家的参与，也往往在决策者的意志之下走过场。

　　他说，国外“不可行性研究”成功经验很多，关键就在“独立”二字。加拿大、英国、澳大利亚等国，在政府部门内部专门设有决策咨询评估机构，韩国、印度等国则将咨询评估机构升格为政府直属部门。这类机构没有直接管理计划和项目的职能，在经济利益上比较超脱。在美国，政府委托一大批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构，承担具体的评估论证工作。

　　(据新华网)

　　上图：立法听证会上，领导小组成员听取各方代表意见。本报记者　吴万生／摄

　　（观宇/编制）