反垄断法保证自由公平的市场竞争

　　反垄断法保证自由公平的市场竞争———商务部反垄断调查办公室主任尚明谈《反垄断法》立法本报记者 陈晶晶

　　反垄断法素有“经济宪法”之称，日前商务部透露《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》已经形成的消息后，立刻引起社会各界的广泛关注，尤其送审稿不仅对经济垄断行为有所规范，同时对禁止行政性垄断也作出了相应规定，是完善市场竞争法律法规的重要内容。

为此，本报记者就反垄断法的有关热点问题独家专访了商务部反垄断调查办公室主任尚明。

　　反垄断法自1994年起正式起草，原国家经贸委和国家工商总局做了大量工作并形成法律草案，但由于种种原因一直未能上报审议。机构改革后，商务部承担起草任务，目前形成《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》。

　　记者：您能否介绍一下中国反垄断法的起草情况？

　　尚明：中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，要保证市场经济的健康、有序、高效率发展，必须建立自由、公平的市场竞争秩序。因此，建立和完善各项有关市场竞争的法律法规，特别是反垄断法律制度，就显得尤为重要。

　　《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目，由原国家经贸委、国家工商总局负责起草工作。自1994年正式起草以来，以上两个机构作了大量的工作，并形成了法律草案，但由于种种原因一直未能上报审议。根据十届全国人大批准的国务院机构改革方案，协调打破市场垄断、行业垄断的有关职能划归商务部，原国家经贸委承担的《反垄断法》的起草任务也转由商务部承担。

　　起草过程中，商务部赴地方省市进行了立法调研，听取了部分全国人大代表对反垄断立法的意见和建议，收集、整理、翻译了20多个国家立法资料，多次召开国际研讨会，并赴国外进行立法考察和交流，广泛征求了中央和地方有关部门、企业、中外专家对《反垄断法》(征求意见稿)的意见，在上述工作的基础上经过反复修改完善，形成了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》。

　　《送审稿》包括了各国反垄断法一般所具备的主要内容，如禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中、反垄断主管机关、法律责任等，同时结合我国特点和实际需要，对禁止行政性垄断也作了相应规定。

　　中国反垄断法除了应对国际上通常针对的垄断协议、滥用市场支配地位、企业过度集中等方式导致的排除或限制竞争，损害其他经营者、消费者权益，危害社会公共利益的行为外，也应包括打破“行业垄断”、“地区封锁”等垄断行为。同时在中国境外发生的对中国境内市场竞争产生限制或者影响的行为，也应适用反垄断法。

　　记者：我国法律法规中尚没有对“垄断”的定义，您认为应当如何界定“垄断”？

　　尚明：如何界定垄断，关系到反垄断法的调整范围，也是反垄断立法的重点和难点之一。对垄断进行定义，应当考虑以下因素：一是世界各国现行反垄断法，对垄断没有一个完全统一的定义，从而导致中国立法客观上缺乏可参考借鉴的权威样板；二是垄断概念的形成，在各国(地区)有不同的侧重点，如美国以反托拉斯为代表，德国以反卡特尔为代表，日本以反私人垄断为代表，一般不易模仿，也不易搬用；三是垄断涵盖的内容，实质上是一个国家在特定时期内经济发展状况的反映。各国反垄断立法与执法机关，往往将规模经济、经济情势和世界贸易中的市场份额等因素纳入垄断认定的视野，也在客观上使垄断定义因国家不同而不同，甚至一个国家内也会因经济发展阶段的不同而不同；四是引进外来的规则、制度，必须符合中国国情，结合中国实际。

　　从中国国情出发，同时尽量与大多数国家反垄断法对垄断的定义保持一致，中国反垄断法除了应对国际上通常针对的垄断协议、滥用市场支配地位、企业过度集中等方式导致的排除或限制竞争，损害其他经营者、消费者权益，危害社会公共利益的行为外，也应包括打破“行业垄断”、“地区封锁”等垄断行为。同时在中国境外发生的对中国境内市场竞争产生限制或者影响的行为，也应适用反垄断法。

　　中国反垄断立法可以根据中国国情和经济发展阶段以及历史文化传统等，对于一些有利于国民经济发展与社会公共利益、但不损害实质上的竞争的协议给予豁免；也可以适当借鉴各国的立法经验，在建立企业兼并制度的同时，对有利于改善市场竞争条件、有利于国民经济和社会公共利益的企业兼并，建立企业兼并豁免制度。

　　记者：国际上反垄断法通常都会有一些“适用除外”规定，如何建立中国反垄断法的适用除外制度？

　　尚明：随着科学技术和社会生产力的发展，缩小适用除外的范围是各国反垄断立法发展的趋势。例如，公用事业(含电力、电信、铁路、民航等)传统上被认为是自然垄断行业，豁免适用反垄断法。

　　但近年来，许多国家在这些行业引入竞争机制，放松管制，允许新的竞争者进入，同时限定这些行业适用除外的行为范围，即并非自然垄断行业中的所有行为都适用除外，侵害消费者权益的垄断行为同样要适用反垄断法。对这些应当列入竞争的行业，如果在立法中仍将其作为反垄断的例外，就有可能使这些领域继续缺乏竞争而贻误迅速发展的良机。中国近年来对垄断行业进行的引入竞争的改革，也为反垄断法对垄断行业进行规制提供了有利条件。

　　各国反垄断立法在将一些限制竞争协议规定为本身违法的同时，也对另一些协议适用合理原则，根据其对市场竞争的影响程度判断其是否有违法性。对于虽然限制竞争，但有利于国民经济发展与社会公共利益的协议给予豁免。当然，这些豁免在不同的历史时期和经济发展阶段也有不同。

　　中国反垄断立法可以在充分借鉴各国反垄断法通行做法的基础上，根据中国国情和经济发展阶段以及历史文化传统等，对于一些有利于国民经济发展与社会公共利益、但不损害实质上的竞争的协议给予豁免。如经营者为了改进技术、提高产品质量、提高效率、降低成本、统一商品规格或者型号的共同行为；为研究开发商品或者市场的共同行为；中小企业为提高经营效率、增强竞争能力而进行的共同行为；经营者为促进生产经营的合理化，分工协作进行专业化发展的共同行为；经营者为应对经济不景气或者经济危机、制止销售量严重下降或者生产明显过剩的共同行为等。

　　就禁止企业兼并而言，也存在适用除外的情况。任何一个企业兼并都有积极和消极两方面的作用。一方面，企业兼并是当今世界各国优化产业结构的主要手段，也是企业实现扩张，壮大发展的有效途径。但另一方面，企业兼并会促使经济集中，过度的经济力量集中会给竞争造成危害或威胁。因此市场经济国家反垄断一般对企业兼并进行控制，防止发生垄断性的市场结构，以及可能出现的滥用市场支配地位问题。

　　同时，从维护国家利益的角度出发，各国反垄断立法规定了企业兼并可以取得豁免的条件，一是兼并可以改善市场竞争条件，二是兼并有利于整体经济和社会公共利益。

　　中国反垄断立法也可以适当借鉴各国的立法经验，在建立企业兼并制度的同时，对有利于改善市场竞争条件、有利于国民经济和社会公共利益的企业兼并，建立企业兼并豁免制度。

　　从某种意义上说，行业垄断和地区封锁属于一种行政垄断现象，我国反垄断法将可能对滥用行政权力对市场竞争产生不利影响的限制竞争行为包含在调整范围之内。但我们也要认识到，这不是一部反垄断法所能解决的问题，彻底根除除了要继续大力推动依法行政以外，更多地要通过改革和政府部门转变职能来完成。

　　记者：打破“行业垄断”和“地区封锁”涉及到政府职能转变等问题，我国法律法规对此有哪些规定？

　　尚明：从某种意义上说，行业垄断和地区封锁属于一种行政垄断现象。如果行政机关滥用行政权力，产生的垄断行为与经济性垄断行为一样对公平竞争和经济发展有不良影响。

　　我国现有规制行政性垄断的法律主要是《反不正当竞争法》，该法第6条对公用企业滥用市场支配地位的行为、第7条对政府及其所属部门限制竞争的行为以及第23条和第30条对法律责任作了十分简略的规定。2001年4月21日，国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，以行政法规的形式对地区封锁作了较为具体的规制。总体上说，现行法律法规对这类垄断的规制尚缺乏系统性和可操作性。由于历史和体制的原因，俄罗斯及东欧等转轨国家非常重视反行政性垄断问题，俄罗斯、匈牙利、保加利亚等国的反垄断立法对此均作出了明确规定。

　　地区封锁和行业垄断与经济性垄断一样，都是限制竞争的行为，破坏了社会主义市场经济竞争机制，损害了企业和消费者的合法权益。根据我国的具体情况并借鉴有关国家的立法经验，我国反垄断法将可能对滥用行政权力对市场竞争产生不利影响的限制竞争行为包含在调整范围之内。这也是落实党的十六届三中全会提出的“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁”的要求。但我们也要认识到，这不是一部反垄断法所能解决的问题，彻底根除地区封锁和行业垄断，除了要继续大力推动依法行政以外，更多地要通过改革和政府部门转变职能来完成。

　　世界主要国家设立反垄断执法机构的经验，可以概括为法定机构，法定程序，独立行使职权，严格统一执法。考虑到反垄断执法的统一性、权威性和独立性的需要，应当借鉴发达国家在反垄断执法机关设置上的经验，建立我国的反垄断执法机构，并应在执法权限及程序等方面满足反垄断调查的要求。

　　记者：各国为有效实施反垄断法，均设立了独立权威的反垄断执法机关。请您谈一下对我国反垄断执法机构的看法。

　　尚明：考察世界主要国家设立反垄断执法机构的经验，可以概括为法定机构，法定程序，独立行使职权，严格统一执法。各国反垄断法在设立专门机构负责执行反垄断法上是一致的，但在具体的体制上却有各自不同的做法。

　　在机构设置上，有的国家由一个机关作为反垄断执法机构，如日本公正交易委员会，韩国公平交易委员会、乌克兰反垄断委员会；有的国家则由两个或两个以上的机关作为反垄断执法机关，如美国司法部和联邦贸易委员会，德国联邦经济部和卡特尔局，法国经济、财政和工业部与竞争委员会等。在专门机构的性质及隶属关系上，如美国联邦贸易委员会和日本公正交易委员会分别隶属于国会和内阁总理大臣，皆独立从事反垄断执法活动，与一般机关在组成上有所区别，属于委员会制。有的国家则以纯行政机关，这是欧洲多数国家所采取的体制，如德国卡特尔局、英国公平贸易办公室，分别隶属于经济部长和商业部长。

　　尽管各国机构设置各不相同，但都具有强有力的执法手段，独立且不受其他部门的干预，而且要求执法工作人员专业化，这些国家执法机关的工作人员均具有经济学和法律专业方面知识。考虑到反垄断执法的统一性、权威性和独立性的需要，应当借鉴发达国家在反垄断执法机关设置上的经验，建立我国的反垄断执法机构，并应在执法权限及程序等方面满足反垄断调查的要求。

　　商务部反垄断调查办公室自成立以来，按照商务部赋予的各项职责积极开展工作，为公平有序的市场竞争，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系努力营造一个良好的法律环境。今后，我们将继续履行好反垄断调查办公室的职责，做好各项工作。