大学教授上书全国人大

　　递交违宪审查建议书 直言现行户籍制度有悖宪法

　　50多年前，“中国人民从此站起来了”，然而50多年后的今天，站着的中国人仍然面临着因户口而被歧视以及上 学就业的困惑。

　　北京理工大学教授胡星斗认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才

导致农民在教育、医疗、社保、 税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。

　　□本报实习记者 李慎波北京报道

　　“全国人大常委会办公厅收。”胡星斗庄重的在一个大信封上写下这行字，然后将那份打印的整整齐齐的的建议书塞 进信封，封好，小心翼翼的交给邮递员。

　　11月9日，北京。一份名为《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》(以下简称“建议书”)启 程了。

　　这是一封长达2500字的建议书。

　　“我的主要目的还是想以此唤醒更多的人，使大家知道现有的这种二元体制是不合理的。”胡星斗在递交完“建议书 ”后抬头就对《法制早报》的记者说。

　　以一个普通

　　公民的名义

　　“依据宪法赋予的公民权利，在此我提出对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议”。在信的开头胡星斗 用的并不是专家或教授的身份，而是以一个普通公民的身份。

　　今年42岁的胡星斗是北京理工大学的教授。中等的个子不修边幅的他，被媒体称为“中国问题学者”、“著名的制 度反腐专家”等等。

　　此次胡星斗上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例 》(简称为《户口条例》)。胡在《建议书》中指出：《户口登记条例〉第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪 法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口条例》对《宪法》第五条规定“一 切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。第三十三条规定‘凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和 国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。’第三十七条‘中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯’以及第三十八 条、第四十五条、第四十六条等规定。

　　胡认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权 等方面都受到种种的歧视和不公平对待。

　　一个极端的个例

　　黄庆是一个饱受户口之害的极端个例。

　　1991年12月5日，在云南省人民检察院政治部工作的黄庆，一个曾因工作努力，经常被评为先进和受到表彰的 法律工作者，却因为对当时户籍制度的不满而因言获罪，被公安部门逮捕，并以“反革命宣传煽动罪”而被判两年管制。

　　事情的缘起皆从儿子的户口问题开始。那年秋天，黄庆的儿子上学读书。为方便起见儿子就近在昆明五华区永昌小区 (云南省检察院宿舍就在小区里)的永昌小学借读。

　　按当时的户籍制度规定，孩子的户口只能随母亲。黄庆妻子的户口在昆明市郊区西山区，儿子的户口自然也是郊区居 民户口。但就读属于五华区的永昌小学必须有城区居民户口。按儿子学校的说法，如果孩子的户口还转不进市区，只能要么转 走，要么多交钱。当时如是借读，每个学期可能要比有城区户口的孩子多交四五百元。而此时，黄庆的月工资只有300多元 ，在昆明搪瓷厂工作的妻子的工资更低，实在无力交纳这笔昂贵的“借读费”。可依据当时的情势来看，在没有特殊原因和特 殊关系的情况下，儿子的郊区户口是不可能转为城区户口的。

　　1991年9月的一天，黄庆在家里写下了四五千字的一封匿名信，复写数份以后，分别寄给省委、省政府、省人大 、市委、市政府、市人大等党政机关和两家国企的领导。

　　在黄庆的记忆里，他在匿名信里表述的主要观点是：把同样的城市居民划分为城区居民和郊区居民，并在就业就学等 方面加以区别对待，公然歧视后者，这是一种不公正的歧视性制度。

　　1991年12月5日下午，黄庆下班刚进家门就被逮捕。当天晚上，黄庆被刑事拘留。随后，他被昆明市检察院批 准逮捕。1992年4月，昆明市中级法院不公开审理黄庆的“反革命宣传煽动”。法庭认定黄庆犯有“反革命宣传煽动罪” ，判处有期徒刑一年。

　　一审判决后，黄庆不服，提出上诉。1992年10月下旬，云南省高级人民法院作出终审判决，以黄庆犯“反革命 宣传煽动罪”判处管制2年。

　　户籍制度的四大弊端

　　“实际上目前户籍制度以及三农问题还稍微有所缓解，当前并不是二元体制危害最严重的时期，但由于历史惯性和现 实问题的高度复杂性，二元户口体制及城乡二元制度并没有从根本上被动摇”。胡星斗教授认为，尽管近年来这个制度开始有 了松动，一些省以准入条件取代进城人口控制指标，取消“农转非”制度，但有的地方还把准入条件设定得很高，如北京市设 定的条件就相当高，不是一般人可以企及的。“有些大城市设定的条件虽没有北京那么高，但那准入的学历标准、投资金额以 及购买商品房的总价值等，也只能让大多数人望而却步。”

　　胡星斗教授认为，现行户籍制度的四大弊端：

　　一、中国现行的户籍制度不利于现代国家公民权利的实现。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两 公约”——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的 公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由 和选择住所的自由。”

　　(下转第2版)

　　(上接1版)

　　二、中国现行的户籍制度造成了人民在事实上的不平等。如求职与求学的不平等：农业户口和城镇户口享有不平等的 权利，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权 的确认。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育 方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于"户籍制度 "而失去。

　　三、户籍制度不能适应现实社会生活的发展。在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国 家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。如到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非 公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认。

　　四、阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在 户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。

　　中国户籍管理制度

　　的变迁

　　户籍制度的改革再次成了媒体的热点。

　　中国人民公安大学一位不愿具名的专家在接受《法制早报》记者采访时说，中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭 义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具 体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转 业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。

　　从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初-1958年)、发展(1958年-1978年) 、初步改革(1978年至今)等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

　　1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户 口管理制度基本得到统一。

　　1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记 制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

　　1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义 时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。

　　1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随 母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策等等。

　　能否将违宪审查

　　进行到底？

　　“对现在法律、法规进行违宪审查，这在《立法法》里也有相应的具体的规定。这实际是一种带有政治监督性的司法 程序。全国人大常委会对此可以答复也可以不答复。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在接受《法制早报》采访时对 胡星斗的行为并不是很乐观。他说，从实体上来看，《户口条例》是不是违宪很难判断，因为我们国家目前还没有非常严格的 宪法适用制度，在实践过程中我们很少以宪法作为评判事物的标准。法律到底是不是违宪目前在理论上也好，在制度上也好还 是一个不十分确定的概念。没有人能解决这个问题，既然我们在立法中提到了违宪审查这个概念，那么我们应该有些后续的行 动，从制度上真正的界定这个概念，仅仅依靠目前的制度并不能解决问题。

　　据了解，我国湖北、广东、成都等地已经实施新的户口政策。我国今后户籍改革的主体思路是什么？记者日前致电相 关部门欲采访被告知：户口制度不是当前的中心工作，无法安排部门领导接受采访。

　　据此前公安部有关负责人在接受有关媒体采访时指出，过去四十多年间，在“非农业”和“农业”这两类不同的户口 之间，由于就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别，造成农民成为中国社会的最底层，这不仅影响了国人现代 公民意识的形成，也极大地阻碍了中国的城市化进程。它在城市与乡村之间人为地划出了一道鸿沟，其弊端是不言而喻的。但 户籍管理制度作为国家行政管理的一个重要部分将长期存在，“户口”在现在、将来都不会取消。

　　一位专家在评价胡星斗就城乡二元化及户籍改革上书全国人大时说，“户籍改革，本质上是事关公民基本权利的事。 虽然1975年以后迁徙自由就从中国的宪法里消失了，但中国人渴望自由迁徙的权利意识并没有消失。”