解剖海南改革实践 看政府职能转变如何走出怪圈

　　新华网海口11月22日电题：政府职能转变该如何推动？

　　——从海南“小政府大社会”改革实践看提高执政能力建设

　　新华社“新华视点”记者李柯勇、张传宣、陈江

　　海南，这个曾被称为中国行政体制改革“实验田”的年轻省份，上世纪八九十年代因率先推行“小政府大社会”改革而受到海内外瞩目，创造了许多“全国第一”。

　　今天，全国上下都在推进党的执政能力建设。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求地方党委推动政府加快转变职能，深化行政体制改革，改进行政管理手段和方式。在这一过程中需要破解哪些难题？解剖麻雀式地分析海南改革的成败得失，也许能给人们一些启示。

　　17年改革，海南政府机构设置已不再特立独行

　　所谓“小政府大社会”，主旨是明确政府职能定位，把不属于政府的职能分离出去，充分发挥社会本身的自主功能。

　　在市场经济体制进入完善阶段的今天，这一改革方向已得到广泛认同。但在17年前，刚建省的海南提出的政府机构设置方案却是一个惊人之举：省政府只设26个厅，同时取消地区一级行政机构设置。

　　仅提及一个事实，就会明白这在当时多么超前：改革后的海南省党政机构数量只相当于其他省份的三分之一，省级机构行政官员比建省前还少1700人。

　　海南借鉴了市场经济国家的做法。比如将生产领域和流通领域的分管部门合为一体，设“贸工厅”；将内贸和外经贸合并到一个“经济合作厅”统管。

　　但海南的改革几经起伏。贸工厅运行不到一年就分解成贸易、工业两个厅。改革的第4年，出现了机构大规模重新分化的苗头。工业厅把已转成公司的8个机构重新挂上“局”的牌子，仍算企业单位，却行使政府职能，结果造成了政企不分、既上场踢球又执法吹哨的局面。其他部门也开始向省委、省政府打报告，纷纷要求“健全机构”，“小政府大社会”架构濒于解体。

　　借邓小平视察南方讲话的东风，1993年海南改革达到新一轮高潮，与精简机构配套，推出了一系列转变政府职能的改革措施，很多都是“全国第一”。

　　然而上世纪90年代中期后，海南改革的声音又逐渐减弱下去。如今它的政府机构设置与其他省份已基本没有区别。一位省领导说：“海南社会不算大，总共才800万人口，就相当于大省一个地级市；政府却不算小，吃财政饭的人口有19万，按比例不比其他省份少。”

　　尽管如此，海南各界仍在为体制创新进行着不懈努力。我们追述海南的改革历程，无意去评判其中的是非功过，而是希望透过这场改革的种种颠簸、挫折和反复，去思考、探求建立高效廉洁政府之路。

　　拿部门利益“开刀”，是改革的痛点更是关键

　　出口配额原是出口企业紧盯的一块“肥肉”。在传统体制下，配额给谁完全由贸易厅内部决定，容易导致暗箱操作，诱发腐败。这个领域需要“阳光”。

　　海南最初接到这项改革建议的省领导批给了分管的副省长，分管副省长又批给贸易厅长，征求意见。贸易厅一看，是要把它的权拿掉，很不情愿，于是写了一个反建议，提出这项改革不能推行的种种理由。由于“认识尚未统一”，改革方案搁浅。

　　后来，省领导换了一种方法：首先在省政府常务会上问大家，这事该不该改？在这种场合，主张改的是大多数，因为原有体制弊病显而易见，并且只有一个副省长分管此事，其他人都没有直接利害关系。会议很快通过决定，要求贸易厅一个月内拿出改革方案。这就将“个别征求意见”变成了“贯彻执行省政府决定”。结果，不出一个月，贸易厅就拿出了一个非常漂亮的改革方案。

　　海南省委党校副校长廖逊认为，海南改革的要点之一是拿部门利益“开刀”。很多措施都是从这一点入手的：变企业注册审批制为直接登记制，取消税收专管员，取消公路设卡收费，推行燃油附加费改革……

　　中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林说：“改革为什么难？很大程度上是因为有些政府部门成了利益的主体，他们努力把自身利益合法化、制度化。如果转变政府职能损害了他们的利益，他们就消极抵制改革。”

　　廖逊说，破除部门利益，海南有三招。除了“将争议交由上级决策”外，另一个是尽可能把意义深远的改革分解为技术性措施。燃油费改革最早并没有大张旗鼓，而是从解决公路设卡过多车流缓慢问题着手的，然后顺藤摸瓜，逐步推进，改掉了一些部门的审批利益。“小刀往往比榔头更容易取得突破。”他说。

　　第三招就是在全国叫响的“先立规矩后办事”。海南的改革不是从会议讲话、发文件、下通知开始的，而是以出台地方性法规或政府规章开道，令出法随，立法先行。推出一项改革，就促使人大通过一项相关法规，谁不执行改革方案谁就是违法。此举旨在防止一些人将“试行”解读为“可行可不行”。

　　对这一做法至今存在争议。有专家持相反观点，认为立法是一件很严肃的事情，必须实践证明新的做法成功了才能变成立法，否则是不慎重的。但廖逊说，海南在每次立法之前都充分调查、慎重决策，而非草率行事。

　　事业机构行政化，“下海”人员又纷纷“回府”

　　事业单位常是机构改革的“头羊”。当时海南事业单位改革的要点是，除15％划为行政性事业机构外，其他全部分类推向社会。这引起了不小的震动，有些单位负责人带头到省领导家里告状，说改革端了他们的饭碗，扬言要组织游行，省委、省政府反复做工作才平息下来。

　　海南改革总体上比较平稳。中国社会科学院组织的一次专题调研指出，把政府机构精简和培育社会组织结合在一起，是海南行政体制改革的一大特点。既不坐等社会组织发育了，社会自主能力提高了，再搞政府机构改革，也不把机构精简当成甩“财政包袱”，而是把激发社会活力、促进社会发展作为关注和决策的重心。

　　当时海南采取了一系列措施减少政府对社会组织的行政干预，提高它们的自主、自治、自立能力。各类商会、协会、企业联合会迅速发展起来。

　　可惜，这一成果未能巩固。最初许多行政、事业单位人员积极要求“下海”，改了十多年后又纷纷想办法回到政府。

　　迟福林认为，原因之一是改革后对社会事业发展缺乏总体设计。整个经济社会发展以后，公共服务业将是最大的产业之一，我国现有的3000万事业机构人员不是多了，而是少了。问题在于我们把事业机构行政化了，束缚了它们内在的活力，其人员才显得没事干。

　　海南省财经领导小组办公室提供的《海南社会事业体制改革情况调研报告》指出，政府职能的“越位”给该省社会事业发展造成了体制性障碍。

　　报告认为，人事管理大权是党政部门越位的资本。海南医院的老院长已到退休年龄，由于候选人竞争激烈，组织部门难于确定继任者，就让老院长留任两年。而两年即将过完，新院长仍然没选出来，这对医院管理十分不利。“如果组织部门能够改变这种简单的任命制，用公开竞选方式，也许问题早已解决了。”这份报告2003年公布时说。

　　报告指出，“铁饭碗”“铁工资”“铁交椅”仍是制约海南社会事业发展的主要障碍。“目前，在我省的社会事业单位中实行的还是与行政机关一样的管理模式，没有引入竞争机制和实行优胜劣汰的人才管理模式。”很多事业机构还有行政级别、行政编制、行政拨款，人、财、物的管理还带有计划经济的色彩，办事层次多、效率低。

　　迟福林认为，总体上，我国尚未完全打破国家对社会事业实行行政化管理的局面，很多地方没有明确政府与社会、市场的界限，该管的不管、管不好，不该管的却抓着不放。他的意见是，如果没有设计好符合我国实际的基本公共服务框架，不能轻易进行机构改革。

　　不仅是“孤军深入”，还有更深层的问题

　　海南“小政府大社会”改革遭遇的另一个困境是“孤军深入”。上世纪80年代末，中央和其他省份都还没有动，海南的一些工作在具体开展时碰到了大环境的障碍。

　　听廖逊描述工业厅当时的窘境是很苦涩的：海南所有的工业门类都集中在工业厅管，而这个厅却对应着中央9个分管各类工业的部委。每年初开全国厅局长会议，工业厅一正两副3位厅长一起到北京开会，3个厅长要开9个会，由9个处长陪着。怎么开呢？到一个会场签个字，领份文件，留下一个处长；再到一个会场签个字，领份文件，留下一个处长。然后这3位厅长回招待所等电话，说哪个会场提到资金物资了，就赶快出场。

　　他说：“开会还容易对付，难就难在上级领导下来考察。9个部委9位部长，几十位副部长，几百位司局长。一到冬天，即使只来一半，那3位厅长也会因忙于接待而焦头烂额。”

　　但是专家认为，与全国大环境不配套不是海南改革没有完全成功的唯一原因。另一个原因是，很多改革措施没有落实到位。海南1993年就在工商登记改革中取消了100多项审批权，但是省财经领导小组办公室2003年公布的另一份调研报告显示，海南政企、政事分开没有完全到位，一些由行政机关建制转化而来的经济实体和事业单位仍不同程度地承担着行政职能。

　　54岁的廖逊在办公室接受采访时做出了一个意外之举：脱光上衣，展示自己一身发达的肌肉。他说：“40多岁时，我对自己的健康不负责任，觉得反正生了病国家给报销医药费，那时我就是一个肌肉松驰的胖子。1993年海南在全国率先推行医疗改革，取消公费医疗，我才开始锻炼。而今我是50多岁的人，20多岁的身板。”

　　他想说的是，各级党政部门在履行职责时，要敢于正视自身的问题，敢于“砍自己一刀”，瘦身健美，才能走出机构改革“精简——膨胀”的怪圈。