被改变的乡镇权力版图

　　被改变的乡镇权力版图

　　由于乡镇长权力获得方式的改变——以前多依赖于上级党委的任命，而现在更依赖于选民们信任与否和他们手中选票的投向——乡镇长们运用权力的方式也随之发生了相应的变

化。

　　牛街镇当选镇长张强说，他至今忘不了一位村民对他说过的话：“你是我们选出来的，你当镇长后可得多为我们考虑呀！”

　　当选乡镇长们说，他们现在考虑问题，已经习惯于更多地考虑群众的要求了，“毕竟是群众投票把我们选出来的”。

　　任巨华当选镇长后，碰到了一件棘手的事情，石屏县委县政府要在龙朋镇大力发展亚麻种植产业，今年一口气要上6000 亩，而当地村民因为从来没有种植过亚麻，心存疑虑。后来，任巨华同各村委会干部一道，一家一家登门做思想工作，才最终把问题解决掉。

　　“工作难度增加了。”任巨华感慨地说。以前，县里的工作部署就是任务，作为镇长，首先考虑的是硬性完成任务，而现在，在保证完成上级任务的同时，更要考虑怎样为群众服好务。

　　被改变的还有直选乡镇长们的名声。“我们的知名度提高了，”陈青笑着说，他现在下到村里，好多村民都能认出他来，还有许多村民直接到镇政府的办公室里找他办事，而这在以前是罕见的。

　　对于乡镇长直选，大多数村民起初不以为然的心态，现在正在悄然发生变化。村民们感觉到，自己投票选出来的乡镇长与以往“上面安排的”乡镇长就是有一些不一样。

　　龙朋镇旧寨村老石冲的村民龙海荣说，以前，镇长当了几年也不知道是谁，而现在，村民投票选出的镇长经常到村里来，一点距离感也没有。白古村的一位村民小组长甚至说，镇长跟他们“就像一家人一样”。

　　更令村民们欣慰的是，乡镇长们竞选时的承诺有些已经变为现实。

　　周官宏说，陈青镇长当初承诺的“三三制”工作日程已基本兑现，“他现在经常到村里来”。

　　坝心镇老街村没有专门的农贸市场，逢一、逢六赶集时，村民们只能挤在穿村而过的公路上交易农贸产品，很不安全。巡回竞选演讲时，老街村的村民们向候选镇长陈青提到了这个问题，当时，陈青承诺，“如果当选，将尽快解决这个问题” 。记者11月15日前往老街村时，看到两排崭新的农贸市场大棚已经完工。

　　底莫村是深山里的一个小乡村，不通电话。巡回竞选演讲时，底莫村的村民们也拿这个问题考问过陈青。9月份，底莫村的电话通了。

　　龙海荣告诉记者，新镇长当选后，村子里10多年没有修通的水沟十几天就修好了，烤烟的灌溉有了保证，今年的收成也好了很多。

　　直选乡镇长居然会带来实实在在的好处，这是许多村民始料未及的。

　　为什么是红河

　　红河哈尼族彝族自治州位于滇南，南部与越南毗邻，其州府所在地距昆明290公里。在红河州，世居的少数民族有哈尼、彝，苗、傣、壮等9个民族，少数民族人口占总人口的一半以上。

　　就是这样一个边疆少数民族自治区，却出人意料地进行了一场迄今为止全国最大规模的“直推直选”乡镇长改革。不仅如此，7月17日到8月30日间，红河州又在所属的泸西县10个乡镇进行了乡镇党委班子直选改革。

　　11月13日晚，红河州人大常委会副主任、直选试点工作指导组组长谭忠英在电话中告诉记者，这次乡镇长直选“ 是州委决定的”。

　　不过，很多人倾向于将此次基层民主制度改革试验，归功于红河州委书记罗崇敏。

　　罗崇敏是云南省江川县人，曾做过知青、代课教师、赤脚医生和工人。2003年10月调任红河州委书记前，罗崇敏是云南民族大学党委书记。在红河州众多党政官员的眼里，罗崇敏是“学者型书记”。州委的一位官员评价罗“思想敏锐、解放，出了好几本书了”。

　　记者在为期一周的采访中发现一个有趣的现象：提到“直推直选”乡镇长，从州县官员到乡镇干部都能脱口而出“四权”，即保障选民依法行使提名权、选举权、知情权和监督权。他们说，这是罗书记在推动乡镇长直选试点工作时一再强调的。

　　红河州有13个县市区，为何将石屏县作为乡镇长直选改革试点县？石屏县委宣传部长、县直选工作领导小组成员吴伟峰解释，是因为石屏县经济社会发育程度在红河州居中，作为改革试点县具有很强的代表性；此外，石屏县有重文教的传统，明清以来，这里科举人才层出不穷，社会平均受教育程度比较高；再就是，石屏县的干部作风扎实，州委信得过。

　　而据红河州人大常委的一位负责人介绍，刚开始拟定的乡镇长直选试点县是蒙自县，由于红河州府所在地刚从个旧市迁到蒙自县，这一方案遂被放弃；后又曾拟定开远县，而开远县的领导班子刚刚调整到位，这一方案也被放弃。最后，乡镇长直选试点确定为石屏县。

　　“选择哪个县作为直选改革试点并不重要，”红河州人大常委会副秘书长岳玉宗说，“重要的是基层民主改革为什么能在边疆落后地区搞起来？”

　　在岳玉宗看来，边疆落后地区都能顺利推行乡镇长民主直选，其他社会经济发育更成熟的地方推行起来，难度会更小。

　　目前，红河州人大常委正在从理论上总结石屏试验。作为总结者之一的岳玉宗在翻阅红河州人大志时意外地发现，1981 年红河州的县级人大代表直接选举改革正是在石屏县进行的，而1987年红河州区乡体制改革也正是在泸西县进行的，“这可真是一种巧合。”

　　秘而不宣的石屏试验

　　然而，直到11月初《半月谈》杂志报道以前，石屏试验一直不为外界所知。

　　据了解，直选进行中，红河州委一度邀请云南省多家媒体进驻石屏，准备大张旗鼓地宣扬，后来出于某种顾虑，返回头给这些媒体做工作，让他们“一个字也不要报道”。

　　“直选乡镇长虽然是一件好事情，但与现行法律不一致。”红河州委一位不愿透露姓名的官员告诉记者。根据宪法和地方政府组织法，我国的乡镇长由间接选举产生，即由选民直接选举乡镇人大代表，再由乡镇人大代表选举产生乡镇长。过去，有些地方的乡镇长候选人是由上级党委事先物色好的。有人形象地称这种选举方式为“上级党委画圈，人大代表举手”。

　　而石屏试验是“直推直选”模式：有30个以上的选民联名推荐或自我推荐，就可以成为乡镇长初步候选人；初步候选人在乡镇联席会议上发表施政演说，由联席会议代表无记名投票产生2名正式候选人；正式候选人再到各选区同选民见面、发表竞选演讲；最后，由选民直接投票选举产生乡镇长。

　　按照这一模式，任何符合条件的村民，只要经30个以上选民联名推荐，都可以成为初步候选人，而所谓的条件也只是“本镇户口，年龄25岁以上、45岁以下，大专以上学历”。此次石屏县乡镇长直选中，自荐或联名推荐出来的初步候选人达77人之多，其中有13名中小学教师、6名村委会干部、14位农民和1个私企老板。

　　“我们‘没有’内定人选，也没有领导打招呼，整个过程都是按规定程序进行的，”州委那位不愿透露姓名的官员说，“但是，这事情敏感啊，搞不好会出大问题”。

　　没有上级组织的授意，红河州“擅自”启动了“直推直选”乡镇长的基层民主制度改革。试点工作刚开始，红河州委就给各相关部门打招呼，试点内容一律不得对外透露。选举结束后，州委、州人大常委会更是将试点乡镇的相关文字材料收得片纸不留。

　　有消息说，2004年10月间，中组部曾委派3名官员到红河州调研此次直选试点工作，他们在石屏县停留了3天。离开红河时，3名官员给予石屏试验“很高的评价”。

　　11月13日下午，记者到红河州委组织部求证此事时，组织部一位30多岁的女性工作人员神色紧张，“你是怎么知道这件事的？”她婉拒了记者采访州委组织部长的要求。

　　中组部对石屏试验的调研结论不胫而走。但在红河州官员们看来，中组部调研员的话并不完全代表组织的认定，“直选的事，上面毕竟还没有给出正式的说法”。

　　石屏试验能走多远

　　有人为石屏试验算了一笔账：一个2.7万人口的镇，“直推直选”耗资约为19万元，其中包括培训骨干及各种会议经费、补助村委会直选工作经费、文艺演出、宣传经费等。如此算来，此次石屏试验的经济成本高达100多万元。对于这个云南省贫困县来说，100多万元并不是一个小数目。

　　据了解，石屏县“直推直选”费用中的绝大部分是由红河州财政支付的。

　　红河州人大常委副主任谭忠英在一篇总结文章中提到，直选中的许多支出是因为试点工作组织化程度太高、时间太长造成的，“如果转为正常进行，按固定程序操作，一些费用完全可以省掉”。她在这篇文章中测算，一个二、三万人口规模的镇，在“直推直选”成为常规后，其耗资仅2.5万元左右。

　　经济成本并非制约乡镇长直接选举的决定性因素，真正影响乡镇长直接选举的是其合法性问题。

　　一般情况下，我国的乡镇长由乡镇人大代表选举产生，在这种间接选举方式下，乡镇人大代表的选举权被认为是选民委托和授权的结果。而“直推直选”乡镇长意味着选民从人大代表手中收回了“委托”和“授权”。

　　实际上，这次石屏试验在选举程序设计上，同1998年四川省遂宁市步云乡乡长直选颇为相似。“步云试验”被公认为开启了我国乡镇长民主直选的大门，但那次的乡长直选，后来因为涉嫌“违宪”而广招争议。

　　记者在红河州和石屏县采访时，众多受访者一再强调，石屏县直选乡镇长是“合法的”。他们很担心外界将红河州乡镇长“直推直选”也理解为“违法改革”。

　　而石屏试验之所以长时间不为外界所知，主要原因也可能正在于此。

　　“为了规范选举程序，我们制定了25个文件，”红河州乡镇长直选试点工作领导小组的一位成员介绍，整个直选包括6个步骤：调查、研究、准备——宣传、发动选民登记——选举乡镇人大代表、召开乡镇人民代表大会——推荐、确定乡镇长候选人——选民直接投票选举乡镇长——乡镇人民代表大会复会，审查选举结果。每一个步骤都有相关的文件和规定。

　　为了寻求直选乡镇长的合法途径，红河州在直选程序设计上特意强化了乡镇人民代表大会的作用：一是在直选开始前召开乡镇人民代表大会，作出直选乡镇长的决议、决定；二是在乡镇长直选结束后，乡镇人民代表大会复会，审查直选是否符合程序、是否作弊，确认直选结果是否有效，并决定新当选镇长提名的副乡镇长。

　　在现行宪法及相关法律框架和充分发扬基层民主之间，石屏试验找到了一个巧妙的“结合点”。然而，尽管如此，对于石屏试验有没有可能在红河州及更广泛的范围内推广，红河州委的部分官员仍然表示“很难说”。

　　“这不是红河州要考虑的问题了。”红河州委的一位官员对此淡淡地一笑。

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