城乡户籍：呼唤一元化

　　信报记者罗悦恒/文 黄伟

　　农村人从能办自理粮户口到小集镇户口，再到统一的“重庆市居民户口”，形式上的一元化已经逐步形成。但这些在 实质上却和二元户口制没有区别。重庆的现行户籍制度已经走到了户口一元化目前所能达到的最大程度，接下来该如何进行， 还要看全国整体户籍制度改革的力度究竟有多大……

　　二元户口制度一直是专家及群众讨论的焦点，针对这些争论的问题，我国也在不断地进行户籍制度的改革。而重庆市 在1997年昂首挺进直辖市行列之后，立即便把户籍制度改革排上了日程，经过几年时间的摸索前进，其改革的总体步伐已 走在了全国前列。

　　重庆市公安局户政处有关负责人11月23日接受记者采访时表示，早几年重庆的户籍制度改革主要是围绕户籍迁移 进行的，而最近几年为了加强以人为本的执政方针，也开始了户口性质方面的改革。户籍迁移与户口性质是紧密联系在一起的 ，实现户籍迁移自由化的过程，也是实现户口性质一元化的过程，而户籍迁移自由化，户口性质一元化也是我国户籍制度改革 的最终目标。

　　户口跨越三大步

　　根据国务院下达的精神，从以前严格控制户籍迁移，到逐步放宽迁移条件，并实现城乡户口一体化，重庆市进行了一 系列的户籍制度改革，跨了三大步——

　　首先是农村人可以自带商品粮在小城镇办理自理粮户口，政府给予一定的小城镇身份证明(类似暂住证)，但自理粮 户口并未明确指出是农业人口还是非农业人口，它是一个过渡性的户口，这种改变最终是向户口一体化变革；

　　之后，又出台了小集镇户口，从性质上肯定了农村迁移居民是非农业人口；

　　到2003年7月31日，重庆市政府出台的渝办发129号文件《重庆市人民政府办公厅转发公安局关于加快我市 城镇化进程进一步深化户籍制度改革的意见的通知》，更是有效解决了户口迁移中的各种突出问题。“通知”取消了“农业人 口”和“非农业人口”的二元结构称谓，实施城乡户口一体化的户口登记制度，将全市所有户口统称为“重庆市居民户口”。 这一系列的改革使重庆的户籍迁移基本上全部放开，除了主城核心区有适当限制外，其他只要满足“具有固定合法的产权房” 、“具有固定职业及稳定经济收入”和“实际居住”三个基本条件的都可以自由迁移。

　　可以看到，重庆户籍制度改革解决了不少现行的一些户籍制度问题，也尽最大的能力做到了户籍方面的便民利民。然 而值得深思的是，虽然进行了一系列的改革，并且也取得了一定的成效，但是却并未解决户籍制度的根本问题——二元户口制 度本质上仍然存在。

　　二元制仍存在

　　“重庆只是在形式上实现了户口的一元化。”重庆市公安局户政处负责人告诉记者，“129号文件取消了‘农业人 口’和‘非农业人口’的称号，都统称为‘重庆市居民户口’，不过内页上还是就居住地作了农村居民和城镇居民的登记，这 在实质上和二元户口制没有区别。”

　　为什么不能从实质上实现户口的一元化？

　　该负责人表示，户口最终是要实现完全一元化的，但是由于中国目前的实际情况，有三个问题是解决不了的，因此只 能从形式上实现一元化。他告诉记者，根据现行法律法规，在对城市周边开发地区作补偿时，是以人为单位的，如果是一元化 户口，那么任何人都能自由迁移到开发区讨要补偿；而对于社会保险、教育、医疗、税收等现实公平问题，如果实现一元化， 那就需要对全体公民都平等对待，但我国目前没有这个实力；最后，如果一个地区有实力实现了户口一元化，但是在对其他地 区迁移进来的居民又该如何操作呢？

　　同时，他还提到法治是户籍制度改革最重要的层面。“现在提倡依法行政，所有的措施都要根据相关规定来制定。” 对于由户口二元化引起的一系列社会不平等现象，他表示这些都需要先从法律规定上进行改变。

　　制度落后现实

　　当记者提到北京理工大学教授胡星斗说二元户口制度有违宪法的问题时，这位负责人表示，这是中国法制建设上的不 完善。中国目前具有法律效力的条文除了《宪法》和其他具体法律条文，还有各种规章和规范文件。从法律上讲，应该是《宪 法》高于一切，但在实际操作中，由于现实需要，往往是规范文件先于规章，规章先于法律条文，法律条文先于《宪法》，这 也就造成了很多“违宪”的现象发生。同时一些相关法规的滞后，也阻碍了户籍制度更彻底更完善的改革。他向记者透露，现 在户籍管理所依照的《户口登记条例》是1958年颁布的，带有典型的计划经济时期的特征，与改革开放20多年后的现实 社会肯定不符，但新的户籍法，公安部从1997年就开始立项，而至今仍没有结果。

　　可以说，重庆的现行户籍制度已经走到了户口一元化目前所能达到的最大程度，接下来该如何进行，还要看全国整体 户籍制度改革的力度究竟有多大。