工运论衡：农民工权益法律保护的路径选择及其完善

　　内容提示在法治社会，对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。在明确农民工特殊性的同时，应将其纳入劳动者的范畴一并加以法律保护。农民工现象的特点决定了对其法律保护的双层次性：宏观上，应恢复公民迁徙自由的权利，为农民工取得主流劳动者地位铺平道路，同时应明确将农民工作为保护主体，赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利；微观上，应制定劳动保障法规和规章，确保农民工作为劳动者所缺失的具体权利逐步回归。

　　在法治社会，对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。具体说，就是要确立农民工权益法律保护的路径，完善针对农民工这一特殊群体权益的法律保障机制，依法维护农民工的合法权益，以促进社会的健康、稳定发展。

　　一、农民工权益法律保障的现状及理性分析

　　针对农民工这一特殊群体，现行法律法规的调控并不是一片空白：既有适用于全国的《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等，也有劳动部门制定的专门针对农民工的各种规章等。通过对这些法律文件的分析，笔者认为，受对农民工角色定位的影响，现有法律、法规、规章呈现出如下特点：

　　1．矛盾性。一方面，《中华人民共和国劳动法》将农民工视为普通劳动者，将他们与城镇劳动者一体调整与保护；但另一方面，各地政府出台的法规规章却又将农民工视为另类、边缘人加以特殊对待。这种对法律主体定位的不确定性，直接妨碍了法治的统一和尊严。

　　2．不公正性。现行政策法规在调整农民工与政府、与用人单位及与城镇劳动者的社会关系上表现出强烈的权利义务的不对等，实质体现了对农民工权益的限制与歧视。

　　在政府与农民工的关系上，政府一方面从宏观上不得不接受农民工进城的现实，但另一方面却仅仅将农民工视为被管理对象而在微观政策法规上表现出对农民工重管理、轻服务的倾向，折射出政府职能的错位和缺位。

　　在用人单位与农民工的关系上，现行政策法规并没有将劳动权的双方当事人放在实际上平等的地位加以调整，没有体现出对农民工这一弱势群体的特殊保护，这与当前整个社会，包括立法界重视对其它弱势群体，如妇女、儿童等的重点保护的立法精神与立法实践是不相吻合的。笔者认为，实体权益的部分缺失和救济手段的不畅是其中的最大问题。如很长一段时间内，农民工游离在工会之外，这一利益群体的代言人没有形成，导致本就不完整的公民劳动权在农民工这一弱势群体对抗作为强势群体的用人单位的斗争中受到损害的现象尤其明显。

　　在城镇职工与农民工的关系上，政策法律的天平明显地偏向城镇职工。由于城乡二元结构的实际存在及社会资源的有限性，许多有关劳动力方面的政策法规是将农民工与城镇职工分而治之、区别对待的，由此形成了城镇职工与农民工事实上的不平等，这种人为地将劳动者分为一等公民和二等公民并分别对待的现状长此以往会逐渐积蓄社会张力、激化社会矛盾。

　　二、农民工权益法律保护的路径选择与机制创新

　　在法治社会，对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。从立法的层面来看，首先要解决的就是对这一特殊群体的主体立法定位问题。应当综合考虑各种因素，在明确农民工特殊性的同时，将其纳入劳动者的范畴一并加以法律保护。选择这样一种立法模式，是由中国农民工的特点所决定的。首先，从职业归属上看，农民工属于劳动工人的范畴，与一般劳动工人并无不同；其次，从存续时间上看，作为中国社会转型时期特殊的社会现象，农民工不会永远存在下去，它不具有长期性，随着我国城市化进程的加快，在可预期的将来终将被城镇劳动者吸纳；另外，从我国劳动力市场一体化的进程来看，农民工的彻底主流工人化不可能一蹴而就，它将是现在和未来一段时间内社会和政府必须要面对、而且必须要予以重视和逐步解决的一个问题。

　　农民工现象的上述特点决定了对其法律保护的双层次性：宏观上，宪法恢复公民迁徙自由的权利，为农民工取得主流劳动者地位铺平道路、扫除障碍；劳动基本法明确将农民工作为保护主体，赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利。微观上，制定劳动保障法规和规章，确保农民工作为劳动者所缺失的具体权利的逐步回归。最终达到对农民工和其他劳动者一体保护，逐步构建一套适应市场经济发展和法治社会要求的劳动保障法律制度，进而提升所有劳动者的政治经济权利与文化权利的法律保护水平。这样一种路径选择既立足于中国现实，也与国际移徙工人权利保护的立法思路相吻合。

　　1．农民工权益法律保护的基点与制度支撑：在宪法中给予公民迁徙自由与构建新的城乡制度

　　迁徙自由是现代文明国家公民的一项基本权利，是与其它相关权利，如择居权、就业权、受教育权、社会保障权等相伴而生，共同构成一个有机联系的整体。其中，迁徙自由是其它权利得以实现的前提和基础，而其它权利则是迁徙自由得以彻底实现的应有之义。一个国家的公民只有被赋予迁徙自由权，才有可能更好地享有其它相关权利，从而促进公民权利的繁荣与发展，这是世界各国人权发展的必由之路。

　　新中国第一部宪法即1954年宪法曾明确规定公民享有居住和迁徙的自由。但随着1957年国务院颁布的《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》、1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》等一系列法律、规章、规定等的落实，在我国逐渐形成了对农村人口向城市转移进行限制的户籍制度和就业制度，并事实上将中国公民划分为具有不同身份、不同等级的人群即“农业户口”和“非农业户口”两类，并给予不同的法律保护，从而使得我国宪法中规定的公民迁徙自由成为摆设。后干脆被取消，现行宪法即1982年宪法也没有恢复公民的这一权利。

　　改革开放以来，国家多次对户籍制度进行调整，逐渐放宽了对农民进城的限制，农民工介入并参与城镇经济活动、享受城镇居民劳动者权利的范围和程度不断拓宽、加深，显示出国家顺应时代发展，顺乎民心地对利益格局进行调整、赋予农民工以国民待遇的决心和行动。但国家调整的思路还不很清晰，采取措施的力度和范围还很不够。

　　人权的实现，要经历从应有权利到法定权利，再从法定权利转化为实有权利的过程。导致农民工权利受损、救济不到位等问题的出现固然有多方面的原因，但从源头上讲，我们认为，这与我国现行宪法没有赋予公民迁徙自由权，作为以限制公民流动或实质上限制农民流动为己任的户籍制度依然合法存在有很大关系。没有宪法保障下的迁徙自由，在实际生活中处于二等公民地位的农民工即使进入城镇，其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等也只能是一句空话。

　　因此，我们认为，在宪法中赋予公民以迁徙自由的权利，并以此为基点，构筑新的城乡体制，改革现有的户籍制度和农村土地制度，增加农村人力资本的积累，彻底清除劳动者的身份标签，消除城乡劳动力流动的障碍，是解决农民工问题的根本或称基础所在。

　　2．移徙工人权利的国际劳动保护与我国农民工权益保护的劳动立法及其完善

　　第一，移徙工人权利国际保护的立法思路经济的全球化促使人员流动更加频繁，出现了一些在非国籍国或国籍国内流动，将要、正在或已经从事有报酬劳动的人，这些人被称之为移徙工人。为保护移徙工人这一弱势群体，联合国在1990年通过《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，对移徙工人的权利予以强调。

　　移徙工人的权利受到国际人权法格外的关注与保护，同样，中国农民工作为在中国境内省际或省内流动、移徙的工人理应得到同样的待遇。中国农民工作为公民，他们并没有得到宪法层面的迁徙权以及由此产生的相关权利的全面惠顾，但伴随着国家对户籍政策的调整，农民工已成为中国改革开放以来一定范围和程度上的迁徙自由权利的实际享有者。立足这种现实状况，我们一方面是要为争得迁徙自由的宪法规定而努力，同时我们还应当参考借鉴国际人权法对移徙工人这一相对弱势群体权利的重点与突出的保护立场：在立法形式上，无需专门为农民工立法，但在内容上，即在国内劳动保障立法中必须要明确重视与提升对农民工这一特殊群体的保护。

　　第二，构建完善的劳动法律体系，确保农民工权益的几点思考

　　构建以保护农民工及其他劳动者权利为己任的劳动法律体系，应当符合一定的标准。这种标准，从内容上讲，应当逐步与国际劳动标准相吻合；从形式上讲，应当是一个宪法之下、以劳动基本法为主体、有层次性、逐步细化的法律系统，由不同位价的劳动法律、法规、规章等构成，遵循法律体系中不同位价法的一般原则：上位法确立的基本原则必须能够通过下位法的具体规定得以贯彻，下位法的内容不得与上位法的内容相抵触，否则将归于无效。这有利于法律的权威与统一，也有利于更好地维护农民工的利益。具体构思如下：

　　修改现行《中华人民共和国劳动法》（以下简称劳动法），扩大其适用范围，进一步明确劳动法律关系的主体，将农民工纳入其中，使劳动法真正成为保护包括农民工在内的所有劳动者权益的基本法。细化《劳动法》中确立的与农民工权益密切相关的重要制度。具体包括：尽快制定《反就业歧视法》或称《促进就业法》，明确禁止包括劳动力城乡歧视在内的一切与能力无关的就业差别待遇，保证农民工平等的就业权。这是维护农民工所有实体权益的基础。加快制定《劳动合同法》、《集体合同法》的步伐，强化农民工利益的形式保障和手段保障。抓紧制定《工资支付条例》，作为所有领域工资问题立法的一个“基本准则”，在此基础上，建立相关领域的法规体系，明确各种各类用工单位履行支付工资的法定义务，加大惩处拖欠行为的力度，从根本上全面解决拖欠农民工的工资问题，保护农民工的财产安全。除此之外，在《劳动法》及上述重要劳动制度的指导下，还要进一步修改、完善与《劳动法》配套的劳动部门规章，细化有关农民工具体实体权益的实现方式。

　　最后，还要完善与农民工权益保护相关的其它法律制度，如工会法律制度、社会保险法律制度等，加强对农民工合法权益全方位的法律保护。

　　（本文作者兰建勇、杨福忠系中共河北省委党校法学教研部副教授，窦竹君系石家庄铁道学院法律系讲师）