包头空难暴露民航管理漏洞

　　【核心提示】包头空难发生40个小时之后，国家民航总局22号发出紧急通知：从23号起，要求所有的CRJ－200型飞机暂停飞行，进行全面检查。但是就在通知发出的这一天，上海航空公司一架与包头空难相同机型的飞机，又发生了起落架不能正常收回的飞行故障，盘旋一个多小时之后，最终才安全降落。

　　更加出人意料的是，随后飞行事故接踵而至：23号，国航西南航空一架波音737型飞机

在由昆明飞往芒市时，冲出跑道100多米，所幸没有造成人员伤亡。

　　3天之内事故频发，令人震惊。民航总局于是在24号，派出了由总局领导亲自带队的检查组，分赴上海、云南、山东等地进行安全大检查，尤其是“11·21”空难事故后各单位所采取的整改措施。

　　但是“高空惊魂”的场面再次上演。就在24号这一天，东航竟接连发生两起飞行事故。当天下午5点钟，比原定起飞时间推迟40分钟起飞的从上海飞往三亚的航班，据说因为机上增压系统出现故障，迫降在广州新白云机场；同一天下午3点，东航由南京飞往成都的MU2815航班，又由于飞机发生机械故障，在起飞20多分钟后紧急返航。

　　包头坠机阴影还没有消失，5天之内又发生4起飞行故障。险情如此紧凑连续，不能不让人忧心忡忡。

　　进入11月以来，民航安全再次成为社会关注的焦点。先是11日有两名少年从昆明机场爬上飞机，其中一人坠机死亡。10天后，又发生了包头空难。

　　如此相似并非巧合

　　这让人想起2002年前后相差22天的“4·15”空难和“5·7”空难。这两起空难就发生在民航启动航空公司重组改革后的1个月。

　　而这次空难同样发生在体制改革后。今年7月8日，除北京首都国际机场和西藏自治区内机场外，原由民航总局直接管理的90个机场的国有资产和人员移交地方政府管理，民航公安随着机场一并移交地方管理。3个多月后，发生了包头空难。

　　如此相似并非巧合，偶然之中有必然。从民航历史上看，大凡体制改革，都会经历很长的磨合期，这段时间往往也是多事之秋。因为在新老体制的过渡中，安检时的疏忽、飞行时的分心、飞机维修时的遗漏，一个个隐患潜伏在旅客的生命旅程之中。

　　事实上，今年民航在包头空难前连续安全飞行500万小时的安全记录产生过程中，不时响起危及安全的杂音，11月尤为突出。中国人民大学公共管理学院副院长许光建分析认为，在有严格管理程序的民航，接连出现如此众多的事故征候和包头空难，不能不说是体制改革后管理上出现了漏洞。

　　粗放经营未改进

　　民航今年7月完成体制改革后，航空公司的资产、人员由国有资产管理部门管理，机场、机场安检、公安由地方政府管理。民航总局有关人士打比方说，这如同原来与民航总局处在一个封闭大院里的一大家人，现在分成许多家。

　　但分出去的众多“小家”由谁管？怎么管？新体制运营的过程中，漏洞逐步显现出来：

　　机场、机场安检和公安是民航安全至关重要的大门。飞机的航前检查、航后检查、飞机航前维护等都在机场进行，对旅客和货物的安全检查也在机场进行。机场和公安移交地方后，由原来民航总局一个口管理变成多口管理，用什么方式“拧紧新螺丝”？地方政府该如何管理新接手的机场和民航公安？机场、机场安检和公安如何重新自我定位？迫切需要尽快拿出具体、明确的方案。

　　民航总局用什么手段对机场、机场安检、公安、航空公司进行“监督”？原来领导发指令，基层贯彻执行，不听话就撤职。现在“红头”文件和行政命令失效了。今年以来，民航市场红火，航空公司加班加点飞行挣钱忙。民航总局三令五申，反对“带血的效益”，反对头脑发热。但民航总局的吆喝作用有限。各航空公司的飞机的航班飞行全部排得满满的，飞机连轴转。“五一”黄金周中，有家大型航空公司同时有3架飞机出现故障，造成航班恶性延误，引起多方面的关注。民航总局拿航班延误开刀，要求航空公司、机场减少人为延误，出台对旅客的补偿意见。但航空公司“不跟进”，补偿意见迟迟不出台，航班延误治理没有把过热的民航生产降下温来。11月8日，民航总局召开全系统电视电话会议，公布了新的《加强飞行安全的决定》，但“红头”文件难以抑制航空公司对市场的火热追逐，调节不了效益、安全和服务质量之间的激烈矛盾。

　　航空公司重组脱钩改革的目的，是使中国民航业克服泛行政化的痼疾，建立现代企业制度。但三大集团成立两年多，粗放的经营方式尚未有明显改变，在经营管理上，仍偏重飞了多少趟航班，忽视服务和安全。在包头空难之前，与东航联系最紧密的一则新闻是，在国内航班的正点率排名中，东航排在最后一位。航空公司在全世界都是以管理制胜的，管理的重要性远远超过了其它行业。专家指出，航空公司完成重组后，谁来督促和约束航空公司，是迫切需要解决的问题。

　　改革不能以无辜生命为代价

　　民航总局有关领导多次在不同的会议上指出，与飞速发展的民航市场相比，民航企业存在三个“跟不上”：飞行员、机务维修员等技术人员力量跟不上需要；民航基础设施跟不上需要；航空管理跟不上需要。这三个“跟不上”，等于给事故隐患留下了大门。

　　中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为，与社会和公众的需求相比，民航仍存在着很大差距。包头空难的第二天，上航一架同一机型的飞机出现故障返航。不少旅客质疑，为什么不在当天就停飞这种机型？为什么航班不能换飞机？民航系统的解释是，21日和22日的飞机正在运营过程中，机票已经售出，无法中途让飞机停飞。上航说，飞机必须返回基地才能停飞。民航方面认为旅客指责飞机没有在包头空难后马上停飞是“草木皆兵”。许光建则认为，这种解释是典型的站在民航自身效益上考虑问题。

　　许光建心情沉重地说，包头空难陨落的54条生命，提醒民航在新体制的磨合期，要格外加强和重视安全管理，民航的改革成本不能由无辜的生命来承担。

　　当前最要紧的，是尽快落实安全责任制。根据有关法律法规，企业是安全的主要责任人。由地方政府管理的机场、公安，如何把责任制尽快落实到具体人头上？地方政府需要赶紧把对机场、民航公安的管理提到重要日程上来，承担起自己应负的职责。

　　民航总局作为政府职能部门，承担着监督管理责任。民航总局对航空公司失去了人、财、物的权力后，用什么方式树立起安全管理的绝对权威，如何把安全管理工作落到实处，需要抓紧解决。人们拭目以待，民航总局如何处理昆明机场事故和包头空难事故。如果仍然像体制改革前那样，把航空公司、机场等如同自己的孩子一般抱在怀里，轻描淡写地训斥两句，新体制下的政府监督职责将流于形式。不少接受记者采访的人士建议民航总局通过对事故的严肃查处，为民航企业头上戴一顶安全“紧箍咒”。

　　新华社记者林红梅、丁海军、冯亦珍

　　（据新华社北京11月27日电）