土地财政：无奈之举

　　《小康》记者 颜剑 秦俊勇

　　无论是东部还是西部，发达地区或不发达地区，许多基层政府都简单地选择了“土地财政”作为改变自身能力的突破手段——生存能力简单改变的代价是执政能力的滑坡

　　“我们这边很适合投资”

　　在泗阳县委大院上班的刘大鹏(化名)是去年调任上来的，他在县委里的主要任务是招商引资。之前，刘在乡镇担任副镇长，有几年的招商经验。他刚从外地拜访完一位投资者归来，风尘仆仆，但前景似乎不太理想。

　　“我们这边很适合投资。” 这是刘大鹏和记者见面时的第一句话。

　　他说的适合投资是指这里政府条件优惠、交通便利、劳动力便宜。为了能吸引到资本，泗阳开出了极为优惠的条件，每亩占地只需缴纳1.5万的土地审批费，就可取得土地使用权，而且还可以通过抵押土地进行贷款。开工前五年几乎完全免去地税，后五年仍享有税收优惠，而且苏北地区的劳动力也极为廉价。

　　在刘大鹏看来，这些都是当地的优势，也是吸引外来资金的独特之处。然而刘大鹏有些一厢情愿，事实并非如此，因为投资者显得格外冷淡，这多少让刘大鹏感到心酸。工作一年多来，他只引进一个项目，而且还是当年他在乡镇工作时的关系项目。

　　当地官员说，现在泗阳最大的优势就是土地便宜，而土地便宜却又是得益于前几年的“圈地运动”，泗阳县政府在国家进行调控之前，就圈到了大量的建设用地。每年，泗阳县都会制定招商引资任务，然后下发给各个机关单位，各个机关单位内部再实行分配。刘大鹏所在的部门今年年的招商任务是600万，其他部门也按照级别各有目标。

　　在全国，无论是东部还是西部、发达地区或不发达地区，和刘大鹏一样的官员恐怕不计其数，和泗阳一样的地方政府也有上千个。刘大鹏们除去做好自己的本职工作，最重要的任务就是招商引资，千方百计把资金拉到当地。任务完成出色的，政绩就突出，而且还有经济上的奖励。

　　财政“失血”，土地填补

　　在目前的情况下， 每一个地方政府都类似于一个独立的“经济王国”，必须对当地的经济发展负责，想方设法把地方经济弄发达，以便在地方政府“兄弟间的竞争”中脱颖而出。要想经济发达，就必须追加本地投资，增加财政支出。但是，在数目越发庞大的财政赤字面前，县级政府官员常常感觉气馁。

　　一边是财政窘困，一边是政绩逼人。矛盾如何解决？

　　在泗阳，当地官员直言不讳，表示眼下工业和服务业根本不可能为泗阳的财政带来多大改善。现在的泗阳走到了关键一步，是死是活，只有一条路可走，那就是建工业园区，招商引资。

　　为什么就到了死活只有一条路了呢？这要从中国目前的分税制体制说起。

　　自1994年分税制实行以来，省市两级财政留给县、乡两级政府的税收，都是一些征收成本较高的小税种。

　　“洋河酒厂曾经一年就给县财政贡献2.3个亿”，泗阳县经济事务考核中心主任邵阳说。但今年，酒厂税收被宿迁市划走。收入来源减少，可支出却一点没有减少。中央、省、市出台的增支政策，都要基层政府自行消化；而农村义务教育的投入基本上还是由基层财政负担。

　　按现行分税制体制，在税收大头增值税的收入中，县乡财政只能得到12.5%的分成，县属企业从总体上说又是亏损的，不能给县财政带来任何收入。基层财政“失血”过多，为了维持基层政府的运转，不得不从预算外想办法，以前通过罚没来补足这一块，现在则通过土地财政来填补。换句话说，县政府既要向上伸手要钱，还要向下伸手要钱。

　　“无奈之举”的背后

　　由政府主导的“全官皆招商”的办法，表面上看起来似乎也很有成就。以泗阳为例：据当地相关部门统计，2004年1—8月，全县共引资项目178个，计划投资13.21亿元，实际投入已达3.42亿元。还有新建的招商引资项目106个，计划投资9.92亿元，实际累计投资额2.93亿元，这些项目大都分布在泗阳的几个工业园区。但记者调查中发现，其实这里有很多的项目是虚假夸大的，目的只是为完成上级交给的招商任务。

　　在追求土地财政的背后，更为普遍的突出的问题是：基层政府职能显得软弱无力，或者说执政能力打了折。人们可以看到，至少在一部分地区，在那些最需要政府登台的地方，如在教育、扶贫和各项公共设施建设中，往往看不到政府的身影；而在谋求私下利益和各种高消费场合，基层政府的官员却经常出没于其中。其他还有诸如法律的执行效率极低，假冒伪劣泛滥，自然环境的破坏日益严重，社会公平得不到应有的保证，等等。

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