财政博弈的困局

　　本刊特约记者 叶静

　　可以说，全国多数县的财政既是 “吃饭财政”，又是“讨饭财政”(向上级)，甚至极少数已经成了“抢饭财政”(向农民)。与此同时，一些地方基层政府官员的行为也开始产生扭曲、异化，“欺上瞒下”的官场陋规屡禁不绝，中央的政策在基层推行时经常走样

　　不少人担心，中国地方政府的负债有可能成为影响经济安全和社会稳定的潜在“杀手”。这一忧虑主要基于下面的事实：在中国2800多个县(市)中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。可以说，全国多数县的财政既是 “吃饭财政”，又是“讨饭财政”(向上级)，甚至极少数已经成了“抢饭财政”(向农民)。

　　为维持臃肿的机构的运转，养活膨胀的编制内人员，很多地方政府就利用行政权力从农民手中取得廉价土地，然后以“土地开发”为名转手倒卖，获得土地转让收入，这已成为一些县财政生财之道的“不二法门”。土地财政的预算外收入，在发达地区尚能主要用于建设，在落后地区则往往只能用来“养人”。

　　值得重视的是，在“土地财政”积聚过程中，还往往可能伴随着国有资产的大量流失，伴随着寻租和腐败，以及社会矛盾的积累和激化。与此同时，基层政府官员的行为也开始产生扭曲、异化，“欺上瞒下”的官场陋规屡禁不绝，中央的政策在基层推行时经常走样。

　　虽然高层对发生在基层的问题明察秋毫，强势出击，但由于制度配置不到位等原因，基层政府往往心有余而力不足，根本问题并不能得到解决。

　　地方政府负债根源

　　基层政府的财政困局主要源于两方面的原因:第一是“形象工程＋寻租腐败”，其次则是现行分税制带来的地方财政向上集中。

　　中国官员任期短、交流频繁，对官员的考核非常强调政绩。但政绩往往意味着GDP的增长速度、意味着广场路桥、工程项目、招商引资，等等。为了尽快干出政绩,为自己提拔或求个好职位攒足“资本”,即便政府财力不足,一些官员也不惜举债“经营”。政绩工程和形象工程如果再伴以官员的寻租腐败，地方财政想不困难也难。

　　“分税制”的弊端凸显，亟待调整和完善。有数据显示：1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。而在中央集中财力的同时，省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金。如在1999年江苏省地方税收收入中，省、地级市、县(市)分别占16.24%、59.91%和23.85%。这样，地方财力进一步向地(市)集中，处于基层的县乡政府自然困难。

　　这也就不难理解，为什么尽管中央三令五申切实减轻农民负担，但一些基层政府却声称“中央政策要本地化”，仍在制定和执行各种“土政策”，或者巧借名目，强行征收各种“苛捐杂税”。

　　“创收”的尴尬

　　一些基层政府的财政没有足够的合法来源，不得不采取违法“寻租”的途径，目前这种状况愈演愈烈，在西部地区尤为突出。据媒体报道，这些地方政府的手段包括：或额外非法加重农民负担，或挪用专款，或非法购税。为了收取税费，有些地方不惜动用执法人员，强行收缴，导致民怨沸腾。一些地方群众对乡镇政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，就是由于乡镇政府财政缺口巨大，债务沉重，因而想尽办法到农民头上搞“创收”所致。

　　事实上，在“三农”(农村、农业和农民)事务方面，有些地方政府已不再承担第一线的直接管理职能，而变成了一个收发文件的中转站。这些地方政府忙于自我服务，到处“讨饭”、“抢饭”，为养活不断膨胀的“吃皇粮”的人口煞费苦心。以致有人发出疑问：乡镇一级政府还有继续存在下去的必要吗？

　　而部分基层干部也是得过且过，人心不稳、人心思走，成为一种“通病”。

　　“有财才有政”

　　俗话说：“财政，财政，有财才有政”，“一级政府，一级财政”，政府的生存和作用的发挥需要财政的支持，如果其生存都存在问题，要想长期发挥正面积极的作用就非常困难了。有识之士指出，巨额财政赤字和沉重债务已经影响到基层政权的正常运转。

　　在不得已的情况下，一些基层政府开始了“绝地反击”，对此媒体近期有许多形象的报道，比如四川简阳市政府以红头文件向官员和教师借债；比如财政困局逼出安徽宣城市“政改”，等等。对于基层政府来讲，如何处理自身债务问题是“驾驭社会主义市场经济能力”的重要表现之一，如果连自身债务都不能有效处理，那么提高执政能力只能是纸上谈兵。

　　而要解决地方政府的财政问题，一般认为，这应当和行政体制改革结合起来，比如减少行政机构层次、精简机构，此外还得有相应的配套改革。

　　中国现行的县乡体制最为重要的一面，是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和官员“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升降“挂钩”，形成一种自上而下的压力机制。这种压力机制虽可以有效地动员和发挥基层政府的作用，但也极易使基层政府和基层官员在无法承受压力时发生“变形”，导致基层政权的蜕化。

　　亚洲开发银行曾经建议，中国应将县乡两级财政合二为一。但这是否会导致基层政权作用力的消解，并无案例可循，恐怕一时难以成行。

　　渴望“无缝衔接”

　　基层政府处于整个行政体系的底层，直接面对老百姓，经常遇到的是千头万绪的具体问题，解决问题就如“消防灭火”，这种情形在中央部门以及省、市政府中较少遇到，也难以想像。如何处理好基层政府与上级政府的关系，让上下级政府做到“无缝衔接”，既保持步调一致，又发挥各级职能，是一个尤其需要上级政府关注的问题。

　　然而，目前的行政架构设置取向更多的是让权力上移。

　　在我们的体制下，上级政府和基层政府不是孤立、平行的两个政府，而是统一的彼此联系紧密的公共服务系统。中央、地方、基层三者必须无缝衔接，建立在各级政府责、权、利统一的基础之上，才能提供高效能的公共服务。基层政府承担的功能职责，不仅需要获得权力的授予，还要得到财政体制的保障。各级政府之间、政府部门之间各司其职，有序运作，上下配合协调，政府的成本才会大幅降低，随之而来的是执行效率的提高。

　　在浙江嘉善县，一位组织部门的官员就曾告诉记者说，现在的基层官员不是没有能力，他们素质已经不是改革之初可比，他们现在需要的是更大的作用空间。而这种作用空间给得越是充分，越有可能转化为地方经济的发展空间。

　　这位官员同时认为，基层官员也要能上、能下、能进、能出，建立这样的机制，对于基层政府步入良性循环很有必要，“但这个不是我们这里能做到的，需要国家通盘考虑。”

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