人民监督员制:司法腐败过滤器?还是面子工程?

温兴德是重庆永川市双竹镇人大主席团主席。今年10月1日，他从永川市人民检察院接到了人民监督员聘书，正式成为一名人民监督员。之后不久，他就接到了第一起监督个案。对于第一次代表公众行使监督权力，温兴德颇有感触。今年10月开始试点的重庆市也已在全市27个检察院开展此项工作，共有来自社会各界的155人接受了检察机关的监督员聘书。

尤其引人注目的是，一些人民监督员代表公众对检察机关办理的相关个案进行监督，可以依

法说“不”。

今年初，因为人民监督员的否决意见，湖北省宜都市检察院决定对胡某涉嫌挪用3万元公款案提起公诉。此前，检察院曾认为胡某不构成犯罪，打算撤销案件。进入监督程序后，7名人民监督员中有6人认为，胡某作案时间长，挪用的是职工退休基金，情节严重，性质恶劣，应当追究刑事责任，否决了侦查部门的撤案意见。最后，宜都检察院同意人民监督员的表决意见，将该案移送公诉部门审查起诉。这是湖北省启动人民监督员制度以来，首起否决检方部门决定的案例。

据湖北省检察院副检察长徐汉明介绍，截至今年8月底，全省检察机关已开展人民监督员案件监督231件，办案数位居全国第二，像上面那样否决了检察院意见的案件有11件。今年4月，在全省检察长会议上，靳军检察长要求各级检察长将人民监督员制度作为“一把手”工程来抓。湖北省共协商产生了1533名人民监督员，位居全国各试点省份之首，其中具有法律专科以上学历的379名，具有法律工作经历的298名。

福建省检察系统除省检察院确定26名人民监督员外，每个地级市检察院拟设人民监督员15至20名，县（区、市）检察院设7至10名。据介绍，长乐市检察院启动该制度的前10起案件中，经人民监督员独立评议和表决，同意检察机关不起诉5件，撤案2件，检委会均已采纳；不同意检察机关不起诉1件，正提请福州市检察院研究；另有2件因出现弃权票而没有形成多数表决意见，后经报福州市检察院检委会研究批复同意长乐市院检委会意见，作撤案处理。

长乐市检察院聘任的人民监督员、长乐市文联主席郑黎明已参加过六七个案件的监督，他说：“我认为自己是在实实在在地发挥作用，不是玩花架子。要本着公正的原则，负责任地投好每一票。”

建立外部监督的有效探索

重庆市人民检察院检察长秦信联说，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐产生，其主要职责是对检察机关直接受理侦查的案件中，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的这三类案件进行监督，提出意见。人民监督员发现检察机关在查办职务犯罪案件中具有下列5种情形之一的，即“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”，可以提出意见。同时，人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。

西南政法大学校长龙宗智认为，长期以来，检察院自侦的职务犯罪案件如贪污受贿案等，都是自己说了算，缺乏社会监督，难免出现托人情、走关系，大事化小、小事化了的情况。实施人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，拓展了检察机关接受外部监督的渠道，有效地保障了检察权的正确行使，增强了检察机关执法的公信度。同时，人民监督员来自社会各界，具有代表性和社会影响力，在其监督过程中，可以帮助排除对检察机关执法活动的外部干扰，有利于检察机关依法公正行使检察权。

武汉有关法学专家认为，人民监督员制度的试行，不仅促使检察机关有效纠正了自身工作中存在的一些突出问题，而且使检察人员在执法思想、执法方式、执法观念上有了明显的转变，更加注重办案的法律效果和社会效果的统一。此外，这项制度还体现了诉讼民主的要求，推动了中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

面对质疑：是司法腐败过滤器，还是面子工程

尽管叫好声不断，仍有尖锐的质疑声出现在各类媒体，有人甚至发表文章干脆直接指斥这是检察院搞的“形象工程”、“花架子”。如果稍加归纳，可以发现论点集中在以下三种：

质疑声音之一：干扰了司法独立。根据宪法规定，人民检察院是惟一有权行使检察权的国家机关，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，检察权是惟一、独立的。人民监督员不是法定的检察人员、不享有检察权，他们组成的“人民监督员会议”决议却可以对抗检察权，干扰了司法独立。

质疑声音之二：缺乏法律依据。根据立法法规定，检察院独立行使检察权时，必须严格遵照法定的职权，不得自行放弃和创设新职权，检察院无权自己授权自己在法定的检察权外另行创设“人民监督员”制度。

质疑声音之三：外部监督，有名无实。人民监督员是检察院聘请人来监督自己，还自行向监督员支付费用，这实质不是外部监督，而是内部监督。同时，监督员监督案件是被动接受，即检察院召集，如果检察院蓄意违法，监督程序却无法启动，这也表明是内部监督，容易陷入形式主义。福建省检察院聘任的一位人民监督员告诉记者，一年来没做什么事，没有参加一个案件的监督，有点像花架子。

事实上，种种疑虑也出现在检察机关内部。一些专家、基层检察官以及人民监督员在接受记者采访时表示，人民监督员制度的确对检察机关自侦案件的监督起到了重要作用，但也存在一些问题，尚需进一步完善：

人民监督员制度缺乏日常性和经常化，监督作用难以有效发挥。人民监督员来自各行各业，多数是兼职，本身工作繁忙，能否抽出时间对案件进行全程监督，令人怀疑。省一级检察院还勉强可以维持，而基层检察院的自侦案件较多，难以体现人民监督的日常化和经常化。以重庆市为例，目前市级检察机关人民监督员只有7人，多数基层检察院也只几个人，人数普遍较少，并且这些人大多身兼要职，公务繁忙，监督作用自然大打折扣。

监督程序的刚性不够，效力不充分。一些法学专家认为，从目前实行的情况看，人民监督员制度只是一个咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，只有建议权，没有决定权。因此，为了加强人民监督员权力的有效实施，应把检察机关不能采用的意见附在送往人民法院的卷宗里，供人民法院在审理案件中参考。作为湖北省检察院聘请的25名人民监督员之一，湖北省质监局计财处处长刘芳认为，目前人民监督员接受信息是被动的，并不知道检察院办了些什么案件，监督会议的启动也是被动的，需要检察院召集，这都有改进的余地。

福建长乐市检察院有关人员认为，人民监督员的经费保障应列入各级政府财政预算；人民监督员的法律地位有待人民代表大会确认。从目前的情况看，人民监督员是检察系统内部搞的一个东西，尚未得到国家权力机关的确认。长乐市检察院聘任的人民监督员已在市委组织部备案，但尚未得到市人大的某种形式的授权、确认或认可。

看来，这项制度要想真正成为反司法腐败的一柄利器，还需多加锻造。