温岭民主恳谈会：基层民主建设的一种好形式

　　新华网浙江频道12月7日电 (据《浙江日报》/胡振　陈纪蔚　李晓鹏　洪卫　张敏)　改革开放以来，党一直强调扩大基层民主，并要求通过丰富民主形式来保证公民有序的政治参与。在这一进程中，我省各地进行了不少探索。发轫于1999年的温岭民主恳谈会，就是其中的一种。它普及于镇、村两个层面，受到群众的拥护、干部的赞同，也引起包括领导机关、研究机构、新闻媒体在内的多方关注。

　　在贯彻党的十六届四中全会精神的过程中，记者前往温岭，对民主恳谈会再次进行调查采访，以期深入了解它对发展基层民主，增强党在基层的执政能力有哪些积极作用，它的产生、发展过程有什么有益的启示。

　　一、的确有助于发展基层民主

　　在温岭采访，大多数人普遍肯定民主恳谈会。即使有些人有不同看法，也是对其运作方法和实效提出改进的建议。采访期间，记者委托温岭市社会调查队作了一次问卷调查，以该市箬横、松门、泽国、新河四个镇的群众为调查对象(问卷共发290份，回收285份)，调查结果显示，回答对民主恳谈会满意的人占84.5%(表示“非常满意”、“满意”和“比较满意”的各占18.2%、53.1%、13.2%)。

　　经过座谈和采访，记者得到的印象与上述调查结果一样，民主恳谈会的确是在镇、村发展基层民主的好载体。

　　“把听取群众意见引入决策过程，就能减少失误”——让群众参与决策

　　民主恳谈会作为决策之前必经的“前置环节”，已在镇、村普遍实行，从而提高了决策的民主程度，有利于正确决策和决策的实施。

　　这一“前置环节”，有时是促使决策层对原拟方案进行修改。

　　10月12日上午，记者在松门镇亲历了一次民主恳谈会。

　　会议议题是拟制订鱼鲞加工卫生标准，并成立镇咸鱼鲞加工专业合作社。背景是年初有媒体对当地个别加工户使用有毒添加剂进行了曝光。

　　参加人员为鱼鲞加工户、村干部、部分镇人大代表、政府监管部门代表和自愿参加的村民。会议由镇党委书记金小云主持。议程如下：

　　一、分管副镇长介绍鱼鲞加工卫生标准和专业合作社成立的初步方案。

　　二、加工户和群众发表意见。他们普遍赞成加强管理，但也有不少人对整改措施有意见，有的还相当尖锐——“要求加工场地全部硬化不现实，鱼鲞加工利薄，业主出不起这个钱”；有的发言有见地——“建议开辟鱼鲞加工区，以便集中加工企业，资源共享”；有的认为专业合作社名称中“咸鱼鲞”应称“鱼鲞”，因为“咸鱼鲞”只是鱼鲞之一种，等等。

　　三、群众发言结束，暂时休会。镇班子成员立即到另一间会议室研究。一刻钟后，民主恳谈会复会，金小云当场表示，考虑到加工场地和设备改造投入大，个体难以支付，将以新建的专业合作社为龙头，引导加工户集中到加工区，并由镇、村和加工户各投入一定资金。另外，专业合作社名称改称为鱼鲞加工专业合作社。

　　一项关系到众多加工户利益的决策，就这样在平等交流、集思广益的讨论中取得了共识。其中，关键性的修改是把原拟由加工户独自解决的硬化加工场地和设备改造，改为集中建场地，设施共用，镇、村给予资金支持。

　　这一“前置环节”，有时甚至导致决策层舍弃原方案。

　　泽国镇党委书记蒋招华告诉记者这样一件事——

　　泽国镇水仓路上有一露天市场，镇里原决定将它搬迁。因为这个市场处于通往工业园区的交通要道，卖菜摊、小炒摊、杂货摊摆满了马路两侧，污水横流，垃圾堆积，工业园区出口货物的集装箱卡车难以通行，以致外商不再给企业下订单。附近十家企业联名上告，要求搬迁市场，上级领导批示督办此事。

　　怎么搬？先得召开民主恳谈会讨论。

　　出乎预想的是，镇政府把搬迁方案和盘托出后，与会的20个发言者中只有2人支持，其他人都反对并建议改为分流整治，理由是这个市场以服务外地民工为主。镇上外来民工已达15万人，不少人在这个市场消费。如果搬至别处，新建市场很难在短期内聚集人气，也会增加民工的生活成本，同时给企业带来负面影响。

　　因此，镇里决定舍弃搬迁方案，将市场分解到附近的多条街道，分类设摊，同时强化监管。蒋招华由此说：把民主恳谈会引入决策过程，可以避免决策不当。这次民主恳谈会把镇里的方案“推翻”了，但换来了一个切实可行的新决策。

　　“大家都来当‘诸葛亮’，就能管好大家的事”——让群众参与管理

　　村级事务怎样管？民主恳谈会是一个让百姓发表意见，参与民主管理的平台。

　　记者在箬横镇东洋里村，看到井然有序的钢材市场，村民说：市场有现在这个景象，多亏了几个月前的民主恳谈会！

　　两年前，这个村将市场向外承包招标，有些村民认为村干部搞的承包方案“不够透明”，结果闹了一场，导致招标“流产”。从此，市场管理找不到责任人，变成了无人把舵的“漏底船”。

　　今年7月，在镇里帮助下，村班子走访村民，搜集了有关市场管理的多种建议，然后与党员和村民代表一起，将其归纳为4个方案：租赁、摊位承包、整体出租和整体承包，交由民主恳谈会商议。

　　这一下来了200多村民，他们认真地讨论开了：租赁吧，等于把法人代表换成外村人，不放心；按摊位承包吧，“螺蛳壳里做道场”，太分散；整体出租吧，好像是卖给了人家。议来议去，还是整体承包稳妥，村里每年可以有几万元承包款入账，旱涝保收……等大家讨论有个眉目时，村里紧接着召开村民代表会议，结果都同意整体承包。

　　村党支部书记江中民憨笑着说：民主恳谈会其实就是个“诸葛亮会”，必须把群众当成“诸葛亮”。村上的事情怎么管，只有让老百姓发表看法才管得好。

　　“办事让群众指手画脚，可以为干部砌上一堵拒腐蚀的墙”——让群众进行监督记者到松门镇松建村调查，只见新建的农家别墅样式新颖，花草环绕。要建造这样的工程，批项目、筹材料，不知要经历怎样的复杂过程。村支书李庆庭告诉记者：“这前前后后、桩桩件件的事，全靠民主恳谈会在一旁‘盯’着。”

　　第一批村民新居动工时，上头有人给村干部打招呼：“你们村的规划审批，我出了不少力。盖房的门窗、外墙涂料，可以包给我那个做建材生意的亲戚吗？”

　　要是在过去，这种“招呼”有可能不动声色地得到照应，村干部睁一眼闭一眼，也算不了什么事。

　　“可现在不行了！”李庆庭说，从一开始的方案规划、户型选定，到砖瓦水泥由谁采购，每一环都得经过民主恳谈会，在群众的眼睛下面摊牌。你想指名包给哪个老板——这种说不清、道不明的提议，怎么摆得上民主恳谈会？

　　李庆庭接着说：“民主恳谈就像一面镜子，村里重大事务也好，干部一举一动也罢，都被群众看在眼里，挂在嘴上。群众指手画脚，干部感觉不怎么舒服，但是给我们砌起了一堵拒腐蚀的墙。”

　　民主恳谈会就是这样，使群众对村务进行监督多了一条途径。

　　由于恳谈会能够成功地让群众参与决策、管理和行使监督，并有利于决策之后的实施，所以得到群众的肯定。在问卷调查中，有一项是“你认为民主恳谈会体现了群众的哪些权利”，回答有了“知情权”、“参与权”、“监督权”的，分别为57.4%、71.3%和53.1%；对于“民主恳谈会是否有利于党组织更好地履行职权”和“民主恳谈会后决策的事情是否办得更加顺利”两个问题，分别有87.2%和81%的人表示肯定。

　　二、合乎党的主张，顺乎群众意愿

　　温岭为什么会产生民主恳谈会？曾有不少人从不同角度作了分析，而记者调查的印象是，它是中央关于扩大基层民主的精神和温岭的市情共同催生的。

　　1999年，温岭开展农业农村现代化教育，一部分乡镇看到群众对“你说我听”的活动不感兴趣，于是尝试让群众上台发表看法，与干部平等讨论。这是民主恳谈会的雏形。

　　其实，民主恳谈会的出现，有着深刻的必然性。

　　一方面，温岭市场经济发达，社会生活早已不是单家独户的封闭状态，涉及家家户户的公共事务日益增多，村民在多年市场环境和村民自治中初步养成民主意识，很希望对公共事务发表看法，参与决策和管理，特别是一些走南闯北、见多识广的人，已具有一定参政议政能力。总之，民主参与在温岭有群众基础。

　　另一方面，由于体制、机制、干部作风和能力等因素，一部分镇、村的干群关系较紧张，干部的信任度低，决策不民主，决策后难推行，工作难开展。这也亟需一种能较好地沟通干部群众思想情感、帮助科学决策、有效推进工作的机制。

　　民主恳谈会可以说是应“运”而生。它是村民自治中民主讨论环节的发展，但比村民代表大会更具有群众广泛参与、平等商讨的氛围，而且能根据议题适时召开。因此，它比当时产生的其他一些民主参与形式，更适应群众需求，从而获得推广。

　　今后，民主恳谈的具体形式也许会有变化，但从当地实际和发展基层民主的大局这两方面看，它所蕴涵的保证群众民主参与的原则，有着长久的生命力。泽国镇扁屿村党支部书记朱文江对这一点看得很清楚，他说，民主恳谈会是村民自治的发展和完善，只要村民自治制度不改变，民主恳谈就一定会坚持下去。四中全会《决定》里讲了要完善村民自治的民主管理制度，这样看来，民主恳谈也一定会发展下去，完善起来。

　　三、党委加强领导是关键

　　民主恳谈会始终是在中央发展社会主义民主政治的治国方略指引下、在温岭市委领导和指导下发展和完善起来的。

　　综观5年来民主恳谈会的进程，记者深受启发。

　　对于群众的民主热情和创造，党组织理应充分尊重、积极支持

　　1999年秋冬，温岭乡村涌现出不少充满泥土味的民主形式，有“现代化论坛”、“农民讲台”、“民主对话”、“村民民主日”，等等。面对群众高涨的民主热情，市委没有将其视作“洪水猛兽”，也不是束手无策。通过调查研究，他们对比多种形式，最终确定将民主恳谈会作为实验和推广的载体，并指派市委宣传部人员长期蹲点指导。

　　但在推进中，遇到过思想障碍。有的干部不敢开，不会开，不想开，认为“没事找事，多此一举”；也有些群众将信将疑，认为“不说白不说，说了也白说”；也曾有过把民主恳谈会开成“批斗会”，“百姓出气，干部受气”。

　　市委书记王金生以旁听者的身份，观摩民主恳谈会，并与干部群众座谈，要求以恳谈的实效来促进干部转变观念，引导群众有序参与。

　　市委于2001年6月提出开好民主恳谈会四大原则：党的领导、依法办事、民主集中和注重实效，要求各镇稳步推进，循序渐进。有条件的地方先走一步，而条件不成熟的地方，先帮助其解决现实障碍：财务账目有疑问的，先组织清理，公开账目；干群关系紧张的，先帮助化解“疙瘩”，做好情绪“减压”。

　　目前，在温岭，民主恳谈会已经从农村向市级机关、企业、社区拓展，呈现“星火燎原”之势。5年来，参加各级恳谈会的群众已达50多万人次，提出的意见、建议有4万余条。

　　在民主实践中提高干部群众的民主意识和能力，增强民主参与的实效，提高民主执政的水平

　　“民主恳谈会就是‘民主学校’！”——不知是“巧合”，还是“所见略同”，市委书记王金生这样说，镇、村干部也这样说，记者的见闻，也证实民主恳谈会真是帮助群众学习民主的“学校”。

　　初创时期，民主恳谈会是“无主题变奏”。由于没有中心议题，家长里短、姑嫂斗法之类的事充斥其间，很难收场。对此，镇、村党组织先搞了类似乡规民约的“规矩”；在这些“规矩”的积累和提炼上，市里明确规定，每次恳谈围绕一个主题，主题要贴近群众利益，贴近镇、村实际，抓涉及公共事务的大事；镇、村班子事先要调查研究，确定方案，征求意见，然后拿到恳谈会上组织讨论。经过5年的逐步摸索，温岭市委在2004年9月出台了《关于“民主恳谈”的若干规定》，对民主恳谈会的遵循原则、议题范围、基本议程、参加人员、讨论事项的实施和监督等，作了详尽的规范。

　　箬横镇浦岙村农民连志芳告诉记者，以前他们只关心自家的“一亩三分地”，现在会前议题一确定，村民们就相聚商议，“就连睡觉时也在想主意，这样在会场上讲话也有分量了”。

　　在问卷调查中，记者回收到了98条群众建议，诸如：“发言者要实话实说”，“村民要多提一些共性的问题，少涉及个人”等。从这些心声表露中，可以看到，经过民主锻炼的群众，对民主政治的理解已经提升到了新的层次。

　　民主恳谈会对干部的触动更大，推动了领导方式、工作作风的转变和工作水平的提高。一些习惯于“一锤定音”的干部，不得不摆正位置。新河镇路边村党支部书记陈元方说得坦率：“以前村里有什么事，我打开广播话筒喊一阵就算数了。现在办事要开民主恳谈会，‘话筒’拿在村民手里，声调高过了我。我只有说得有理，村民才会听我、服我。”

　　松门镇党委书记金小云说：“民主恳谈会上，群众敲的是当面锣、对面鼓，有的还带来律师当参谋，你必须面对面回答能不能办，依据是什么。这对乡镇干部的素质是新的挑战。”

　　的确，一桩议题要摆得上民主恳谈会，就要有充分的准备，调查研究，想透想深，考虑多种方案，这样才能应对各种意见。

　　温峤镇发生过这样一件事：镇里为调整学校布局、提高教育质量，酝酿将青屿中学撤并到江厦中学。在民主恳谈会上，赞同者不少，但青屿学区的家长提出很多反对的理由，认为远途上学，“增加开销”、“累坏孩子”。

　　镇领导在恳谈会现场开了碰头会后宣布，考虑到群众目前的承受程度，“今年暂不撤并”，同时决定：青屿学区在校生如自愿转学江厦中学，可免交借读费。

　　决策改变，却产生了出乎意料的效果。开学后，青屿中学的200多名学生悄悄转学到江厦中学，留下的几十名学生坐不住了，也设法转学。一年后，青屿中学自然撤销了。

　　这个“暂不撤并”之策，显示了领导方式的转变。充分尊重民主恳谈会上群众的意见，包括反对的意见，同时用实践来引导持不同意见的群众向党委和政府的合理设想靠拢。从这件事可以看出，民主恳谈会确实产生了提高执政能力的效果。

　　加强引导，把支持人民当家作主与依法治国统一起来

　　民主恳谈会在发展中面临一个问题：它与村民自治、乡镇人民代表大会等制度是什么关系，怎样把它与上述制度统一起来？

　　这一问题的实质，是在发展基层民主过程中，怎么按照依法治国方略和法律来规范、整合各种有利于人民当家作主的新形式，使之法制化。

　　市委书记王金生说，民主恳谈不等于村民自治，它是村民参与自治、参与民主决策的一种机制；同样，民主恳谈也不能取代乡镇人大及其主席团，它是有利于党委、政府、人代会民主决策的一个重要环节。所以，必须依法办事，探索发挥民主恳谈会作用、促进村民自治组织和乡镇人代会制度进一步完善的路子。

　　2002年11月，温峤镇在讨论工业园区选址方案时，开始尝试把民主恳谈会与乡镇人大制度对接，把选址方案的整个讨论过程，分为两个阶段：在第一阶段的民主恳谈会上广泛征询民意，人大代表与村民一样争相发言；而后，镇领导班子根据恳谈会上的意见，研究初步方案，请求召开镇人大主席团会议，讨论决定是否将这一方案提交镇人大代表审议。当镇人大主席团接受了镇政府的请求后，讨论进入了第二阶段，会场上出现了变化：原来散坐在人群中的人大代表，向会场中间集中，而其他村民有序地退到后边旁听。人们看到，镇长向人大代表报告选址方案，接着在主席团主席的主持下，61位人大代表举手表决，一致通过方案报告。

　　这表明，在实践基础上，民主恳谈会开始走上法制的轨道。温岭市人大常委会副主任吴晓球记得，2003年4月，温峤镇领导赶在下班前来找他，拿出镇人大主席团关于《基层合作性民主政治建设若干规定》的草案，请他从法律的角度帮助修改，准备提交即将召开的镇人代会讨论。老吴连忙找来法律专家商议，温岭第一份将民主恳谈会引入镇人大决策机制的决议草稿，就在快餐桌上改定。

　　民主恳谈会，就这样逐步与国家的根本政治制度相衔接，并发挥出积极作用。据温峤镇党委副书记叶学明介绍，全国人大常委会办公厅联络局地方联络处同志来这个镇调研后表示：如何激活乡镇人大的作用，一直是探索的课题。地方人大组织法中把乡镇人大主席团作为召集机构，目的就在于由它在闭会期间负责联系人大代表，组织开展活动，反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见。温岭的民主恳谈会，可以有效地解决这个问题。

　　今年9月，温岭市委在《关于“民主恳谈”的若干规定》中进一步规定：“民主恳谈应坚持依法办事原则，要严格按照宪法和有关法律、法规、条例的规定办事，处理好民主恳谈与村民(居民)会议、村民(居民)代表会议、镇人民代表大会的关系，在依法办事的前提下开展民主恳谈，所作出的结论要符合国家法律、法规的有关规定。”并具体提出，“民主恳谈”的5方面议题应由镇人大主席团以及人大代表审议，依法作出决定；村民主恳谈会，应由村民会议或村民代表对讨论事项进行表决作出决定。

　　民主恳谈会已经走过了5年历程。怎样按照四中全会精神进一步完善它，加强党在基层的执政能力建设，这是最近温岭市委认真在抓的一件事。市委书记王金生在接受采访时的第一句话就是：“对民主恳谈会要按照提高执政能力要求来进一步完善它，把工作深入下去，拓展开来。”

　　这话说得对。民主恳谈会还有某些不足。问卷调查显示，仍有3.9%的群众对它“不太满意”；认为在恳谈会上“群众没有实话实说”的有2.7%。另一方面，也还有一些干部不怎么赞成它，认为是“自找麻烦”、“碍手碍脚”。这需要进一步引导干部转变思想观念和作风。我们相信，在党中央精神的指引下，民主恳谈会将发展完善，更好地发挥作用。