从中国建立违宪审查制度看我国的法治进步

　　我们需要思考，如果行政机构可以制定许多规章把宪法许诺给人民的权利轻易剥夺的话，宪法的尊严又该从哪里去寻找？

　　治国必须依宪

　　圆桌对话：中国宪政学者谈“违宪审查”

　　违宪审查历来都是中国政治民主化进程中的敏感话题。

　　在今年5月间，全国人大法工委设立了一个法规审查备案室，首次提出对规范性法律文件的合宪性进行审查的目标。

　　12月1日，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞，在做客人民网强国论坛时，针对一网友提出的“中国没有《宪法》法院，出现违宪问题由哪个机关来处理”的问题，全面解释了中国的违宪审查制度。这个迟来的制度解释，虽然是对《立法法》相关规定的初步落实，但是，仍然极大地焕发了社会舆论对中国民主建设的关注。

　　这不得不令人想起2003年的孙志刚案。年仅27岁的孙志刚以一个公民的生命，换取了实施20多年的《收容遣送制度》的终结，促进了民权意识的觉醒，影响甚大。

　　但是，对于贺卫方、许志永等法学专家来说，他们仍然感到遗憾：“收容遣送制度是孙志刚悲剧的根源，而违宪审查制度的缺失又是收容遣送制度得以长期存在的制度空间。”

　　“违宪审查程序未及启动，收容遣送制度就消失了。我们执著追求的违宪审查将不了了之，这样的结局与我们的梦想还有距离。”法学专家们希望全国人大常委会运用《宪法》赋予的权力审查并废止这个收容遣送办法，从而在这个审查过程中确立一个违宪审查程序，这是宪政制度的重要组成部分。

　　违宪审查机制建设意味着对传统的断裂或扬弃，和对理想的、乌托邦式的社会制度与生活的义无反顾，同时也是《宪法》权威在过往经验中的生长和呼应。中国社会正在逐渐兴起一股积极维护《宪法》权威的思潮。这场维护维护《宪法》权威的运动，理应成为中国法治进程的一个里程碑，它将有助于改变民众被一个狭窄的政治过程边缘化、尘埃化的现实，涵养一种真正的公共政治意识。为此，《时代信报》特意邀请到四位著名的宪政学者一起来探讨违宪审查对于法治中国的意义。

　　从孙志刚事件

　　看中国法治进步

　　贺卫方：孙志刚案并不是偶然的。由此引发了人们对收容遣送制度暴露出来的问题的反思。而启动特定问题调查程序，把人们普遍关心的个案公正处理和收容遣送制度改革这两个重大问题结合起来，将是对宪法贯彻实施的极大推动。宪法是根本大法，不是一个束之高阁，对一个国家起美化作用的法律文件。我们需要思考，如果行政机构可以制定许多规章来把宪法许诺给人民的权利轻易剥夺的话，我们的宪法尊严又从哪里去寻找呢？所以必须建立违宪审查机制。

　　胡星斗：“孙志刚案”在中国法治进程中是一种难能可贵的经验，一种微弱的传统。“孙志刚案”含有个人权益的内涵，却代表了含有无数个体在《宪法》中被赋予的权益。由于法律制订时的社会环境、认知水平、部门利益及后来的形势变化等原因，有些法律法规已经不仅不适应形势要求，而且可能危害公民和公众的利益。

　　张祖桦：在我国建立违宪审查制，业已成为社会的共识。自孙志刚事件以来，不断有公民以个人名义就某些政府行为或法律规章提出违宪审查建议。今年“两会”期间，不少全国人大代表提出议案，建议由全国人大设立“违宪审查委员会”或“宪法监督委员会”，负责受理涉及违宪的行为，用法律手段对其进行审查，并最终通过法律渠道解决类似问题。

　　张星水：孙志刚案反映出民间的知识精英对政府、法律的高度责任感。在社会发展的转型过程中，学者走在了前面。对于中国未来发展的走向，他们也走在了世界的前列，他们是理性的、代表公共利益的，是为了促进社会进步，而不是个人利益的争取。在后集权社会向公民权社会的转型过程中，民间扮演着重要角色，意义重大。

　　政府会犯错

　　是观念前提

　　贺卫方：我们过去在传统的社会主义学说之下，有一个最基本的假定，那就是我们的政府是人民政府，我们的国家叫人民共和国，我们的报纸叫人民日报，我们的大学叫人民大学，我们的钱都叫人民币。那么建设一种违宪审查机制，就相当于假定我们的政府可能经常制定一些法律违反宪法，也就是说——违反人民的意志，违反作为人民意志的最高体现的宪法，这样的一种假定本身就发生不了，这是不可思议的。所以这是为什么过去的20年间，我们没有办法建立一种违宪审查机制的最根本观念原因。事实上政府不管是有意还是无意，是可能犯错误的。这种情况是可能发生的而且已经发生过，认识到这一点是建立违宪审查机制的最根本基础。

　　张星水：宪法和宪政应该是相配套的。有宪法没有宪政，宪法的实施力度是比较弱的。宪法如果没有一个机构去监督它的话，这部宪法永远是一个宣传手册，不是一个行动纲领。在这样的情况下，老百姓当然不会认可你的宪法。所以，法治国家的根本问题和核心因素，是在当前要建立一个违宪审查制度，这个制度，不管有多大权力，叫什么名称，总之是要建立起来，开始运作。

　　张祖桦：在倡导“依法治国”的今天，对政府的“红头文件”进行违法审查是非常必要的，但是还不够。因为宪法是根本大法，法治须服从宪治，故“依宪治国”才是最根本的。胡锦涛在纪念全国人大成立五十周年的讲话中提出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”为了落实“依宪治国”的总方略，我主张在对政府的“红头文件”以及广义的政府行为进行违法审查的基础上，应抓紧建立和完善违宪审查制。

　　胡星斗：国家兴亡，匹夫有责。任何公民都有义务来维护宪法的权威。宪法是一个国家的根本大法。违宪审查是一个国家法制进程的第一部。没有违宪审查，宪法就是空谈。在中国的国情下，形成了人治的传统，如果要实现向法治国家的转变，就必须要建立违宪审查机制，也许中国会走得很艰难，但这是关键性的一步。

　　建立违宪审查

　　制度的障碍

　　贺卫方：中国实行的是以人大为最高权力机构的体系，人大被赋予很高的地位，而在实际上，在议行合一的理论框架中，违宪审查制度建立不起来，因为没有谁能够审查人大通过的法律违宪。要建立一个机构来审查人大，在法理基础上，他就应该高于人大，至少平行于人大。

　　张祖桦：中国宪法规定了一切国家权力机关都要以宪法为最高行为准则，但建国后一直没有建立起严格意义上的违宪审查制。然而，中国宪法有关宪法监督和解释的规定已为违宪审查制的建立奠定了一定基础。

　　张星水：中国的法学界很多年来一直在讨论专政与法律的关系问题。对许多案件，实际上就是按照专政理论模式在审判它的公民，而不是按照法治理论推行法治实践。这个专政理论是阻碍中国实行违宪审查制度的很关键的因素。

　　胡星斗：政权高度集中对社会稳定的走向起到了很大的作用，但是，权力应该受到监督。行政力量可能干扰人大、司法，政府官员的的个人意识也可能对司法等造成影响。

　　德国经验

　　是否可借鉴？

　　贺卫方： 在当今世界，德国是将司宪权和司法权分开，对违宪有专门的宪法法院。宪法法院的权力是最大的，很多主张走法治道路的人认为应该学德国。宪法法院有很大权力，可以对立法、对行政、对司法、对政党、对公民的宪法诉愿等等进行违宪裁决。

　　张星水：中国具体的国情告诉我们不可能一步到位的建立起宪法法院。有人主张让中国的最高法院来承担违宪审查的职能，因为现在有一个现实基础，中国制定了行政诉讼法，它可以对具体的行政行为进行审查。它的局限在于不能对抽象的行政行为进行审查。所以有人就认为，应该从这一基础扩大法院司法权范围，从审查具体行政行为，扩大到审查抽象行政行为，甚至审查立法行为。如果能到这一步，这就是违宪审查制度的开端。

　　张祖桦：中国法院历来力量很弱，不可能承担这一职权。更加可行的方案，是在全国人大和人大常委会之下，建立一个宪法委员会。但是，这样的立法和监督，不符合权利制约的宪政原则。我认为，应该分两步走。目前的情况下，我们不可能一步到位，所以，我们可以先采取这样的措施，然后在渐进的发展过程中逐步完善。也就是说，我们首先要激活机制，然后才能去检讨机制。

　　胡星斗：在人大建立起了宪法委员会，还是会有局限性：它仍然不能监督人大，也不能监督人大常委会的立法。但其优越性在于有一个机构，有一个程序。这是我认为中国目前最可能接受的一个方案。这个宪法委员会只对宪法和全国人大负责。它虽然无权直接审查和撤消全国人大制定的基本性法律，但有权向全国人大提出修改法律的建议，也可以在一定条件下通过解释宪法和法律的方式促成宪法变迁。

　　意识形态下的

　　公共政治生活

　　贺卫方：公共知识分子用合符宪法的手段解决违宪问题，这是尊重宪法权威的表现，而在纯粹的民间，情况就会发生变化。过去我曾经因为对于司法界的某些弊端进行非常直截了当的批评，而引起了许多人的不满。但是现在回过头看，人们越来越清楚地意识到一个社会中间如果没有学者们的声音，没有他们对于制度弊端的坦率的批评，我们这个社会就不可能有健全的舆论环境。

　　张祖桦：《宪法》赋予我国公民很多权利，而相应具体落实这些权利的具体法规却不到位。《宪法》赋予的抽象的法律权利，没有得到充分保障。可以称为“抽象肯定，具体否定”。 发达国家，一般采用三种方式：公民要求审查、议会本身审查和利益受侵犯人提起宪法诉讼进行违宪审查。其诉讼对象有行政机关或者法律本身。

　　张星水：司法是社会正义的最后一道防线。在一个社会中间，我们不担心行政权的滥用、违法，我们担心的是当行政权违法以后，没有一个独立的权力、更公正的权力对这样的一种违法行为给予必要的和合法的处罚，使得人民的权利能够得到严格的保障。中国的司法在过去的20年间，已经有了一定的进步，很多的改革措施取得了一定的成效。但是，宪法中所规定的司法独立仍然没有得到应有的保障。最突出的是法院的财政和人事完全受控于地方的权利。

　　胡星斗：当前公民能提出违宪审查已是巨大进步，但如何保证公民的合理建议能及时付诸实施更重要。借助民众对自身权益的维护让他们逐步回到社会政治生活的中心，让“政治”除去它缠绕国家权力的狭隘和低俗的定义，重新成为一个与每个人切身权益密不可分的空间。成为在法庭、在媒体、在一切非商业性的公众场合中得到滋长的正常公共生活，并尝试着重新给出一个政治共同体之于公民个人的意义。

　　-新闻链接

　　2003年3月17日夜晚，湖北来的大学生孙志刚走在广州的街头被收容，只因为未带有效证件；20日凌晨，他死在当地收容人员救治站。在媒体勇敢揭露这一事件之后，举国震惊。孙志刚收容致死案触痛了俞江、腾彪、许志永三位法学博士的心，他们以普通公民的身份“上书”全国人大常委会，建议对国务院1982年5月12日颁布，至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，这在中国历史上还是第一次。

　　5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家同样以中国公民的名义，再次联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序，推动全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查进入实质性法律操作层面。2003年6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。 信报特派记者 阿富/文