海外华人屡遭安全威胁 中国领事制度面临挑战

　　我们很难预知，什么时候、在世界哪个角落会发生问题。作为地球上人口最多的中国公民，海外华人足迹早已不是单纯的投资、经商和投亲访友，而是渠道更广的务工、旅游、求学、文化交流。一个数字表明，2004年有2200万中国人走出国门，这已经是25年前的100倍了。中国人在国际上愈来愈活跃的身影在引来各方关注的同时，风险也在同步增加。绑架、扣留、车祸、海难、偷窥、恐怖袭击、劳务纠纷、非法移民……这些词语，越来越被海外的中国公民所熟悉，也成为笼罩在众多海外华人心头的巨大阴影。而如何应对这些问题，中国政

府正面临着一个全新的挑战。

　　新威胁呼唤新安全观

　　2004年可以说是海外华人的“多事之秋”。11月19日，中国9艘渔船被秘鲁军方认为“非法”进入了秘鲁200海里的军事区而扣押；10月9日，两名中国工程师在巴基斯坦被绑架；9月16日晚，西班牙埃尔切发生焚鞋排华事件；7月21日，中国天津女商人赵燕在美遭遇警察暴力误伤；6月10日，中国援建项目工程人员11人在阿富汗遇害……一系列中国公民在海外发生的事件让不少远离中国的公民面临着巨大的安全隐患。据外交部领事司罗田广司长介绍：“中国公民在境外遇到问题日益增多，与其他国家相比也属于比较多的。一年中，领事司要直接指导使馆处理数百起领事保护案件，而使馆自行按规定处理的案件就更多了。”

　　为什么会出现这种状况？中国现代国际关系研究所反恐研究中心主任李伟告诉记者：“过去我们总认为恐怖活动与中国无关，但是阿富汗事件对中国保护海外利益的观念产生了重大冲击和警示。随着我国经济的向外拓展，公民走出国门，我国遭遇的安全风险不断增多，非传统安全问题凸现出来。”

　　他说，从20世纪90年代初期开始，在一些发展中国家，如非洲的也门、肯尼亚、赞比亚、苏丹，亚洲的柬埔寨等地，中国公民遭遇安全威胁的事件就屡有发生，但这些针对中国公民的袭击大多以勒索赎金为目的，人员伤亡很少，在性质上以重大刑事犯罪为主，因此在当时被认为是一种常态的犯罪。与传统安全概念(主要指一国军事安全)相比，非传统安全具有两个特点：一是跨国性，即仅靠一个国家本身将难以解决问题；二是开放性，即可能涉及的安全威胁因素是多种多样的，目前突出的有恐怖主义威胁、跨国有组织犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、经济、环境等等，这就迫使我们必须要有一个全新的安全观念。

　　李伟指出：任何国家在海外的利益都是一个整体，无论是组织机构，还是公司、个人，都是我国在海外利益的体现。 而“国”与“民”结合的特点是一种更全面的安全意识的体现。

　　但是，“传统的领事保护、领事业务面很窄，很多到了海外的中国公民有了安全问题也不知道要去找当地的中国领事机构，使领馆与普通公民之间尚有距离。而且使领馆也没有过多的时间、人力和经费去一一处理这些事情”。南开大学全球问题研究所所长庞中英博士指出了传统领事保护的不足。

　　他对记者说：“在前所未有高度复杂的全球化下，中国外交面临着巨大的挑战。如何改革外交体制，建立新的机制和制度，适应全球化形势，更好地维护国家安全、国家利益以及每个中国公民在世界上的安全，是我们的艰巨而复杂的大任务。”

　　他说，完善中国的领事制度需要做许多工作，包括进一步普及诸如《维也纳领事关系公约》等国际法、国际惯例基本知识，以及在整个领事工作中贯彻“以人为本”的指导思想，真正在领事工作中把依据国际法、国际惯例维护中国在海外的公民的安全和权益作为工作的中心。在那些尚未与我存在外交关系的国家中如何建立和发展领事关系也要考虑。根据《维也纳领事关系公约》，外交关系不等于领事关系，外交关系中断或者不存在外交关系，并不等于不存在和不发展领事关系。我们知道，世界上仍然有少数国家与我国不存在外交关系，但这些国家却出现了越来越多的中国人，所以，领事关系要跟进，要与这些国家提出建立有关的领事关系的要求，以便保护中国公民的权益和安全。

　　新一届中央领导集体已经把“以人为本”的思想贯彻到了领事保护制度中，但关键是进一步贯彻和落实。

　　中国需应急总指挥部

　　近年来，中国政府日益重视海外公民的安全保护问题。2000年外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，其目的是“方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益”。

　　2003年5月，这份《指南》又更新了版本，比原版加强了实用性和可操作性，并可在外交机构免费索取。与此同时，外交部网站上专门设 有“出国特别提醒”栏目，不定期发布与中国公民有关的各国信息，提醒中国公民慎重前往局势动荡的地区。

　　2004年7月1日外交部新设立的涉外安全事务司,职责重点就是应对恐怖主义。 庞中英博士认为，设立涉外安全事务司显示出了中国外交日益明显的“以人为本”的色彩。他说，全球化使得中国人走向世界的趋势越发明显，“安全”的定义也就相应地从传统的国家安全扩大到了包括个人的安全，涉外安全事务司的职责也就包括了保护中国公民在海外的生命和财产安全。

　　我国的外交部应急机制的主要内容是：组成应急小组，制订工作计划 ；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同开展工作。

　　但一位不愿透露姓名的外交官表示，设立涉外安全事务司的确也是对领事保护的一种补充。但遗憾的是，与一些国家成熟的应急机制相比，中国海外公民的安全保障机制将如何启动还是令人存在一些疑惑。在紧急事件发生后都是由各司临时聚会讨论方案，费时费事，这相对于韩国设有反恐对策委员会，日本在内阁成立了应急事件总指挥部，我国的安全保障应急机制尚不完善。涉外安全事务司不仅要整合各司力量，还要进一步完善职能。同时更多地加强与其他国家的合作。

　　“成立一个机构并不是最重要的，而且也是不够的，重要的是大家要加强对这一类问题的认识。”庞中英博士指出， “涉外安全事务司的成立 ，是外交改革、职能转化的重要的一步和一个环节，是形势所迫，也是一个非常可喜的进展。如何以涉外安全事务司的成立为契机，进行机构整合，从整体上转变政府职能，是外交部必须要考虑的问题。”

　　李伟说：“涉外安全事务司的设立非常必要，对中国海外安全利益的保护会有很大的促进作用。在涉外安全事务司成立之后，中国将与更多的国家和地区加强相关合作。”李伟认为外交部的这一举动，与中国新的安全观是相一致的，这种新安全观是一种综合安全观，又被称为“合作安全观”，即通过国家与国家之间的合作来确保自己国家的安全。 但他同时也强调，外交部仅仅是贯彻这种新安全观的相关部门和机构之一，仅仅一个外交部还不可能包含容纳整个新安全观；其他部门也在做这方面的相关工作，包括公安部、国家安全部以及涉及经济、能源等相关部门，而只有这些机构共同努力才能形成一个全面的维护国家安全的新机制。(本报记者 白涛)