工运论衡：非公企业建立职工董事监事制度法律研究

　　内容提示：

　　在非公企业建立职工董事、监事制度，必须在理论上破除企业民主管理只能在生产资料公有制的基础上才能实行的观念，必须对各种不利于非公有制企业职工民主管理的法律法规进行清理。同时改变目前以股东本位为特征的公司治理结构的立法模式，而代之以利益相关模式，这不仅为非公有制企业职工董事、监事进入公司治理结构创造了条件，而且也为他

们充分发挥作用提供了必要保障。

　　一、非公有制企业建立职工董事、监事制度面临的问题

　　过去我国非公有制企业规模一般不大，多数为个体和家族式私营企业，因此建立职工董事、监事制度的问题并不突出，但随着国有企业改制的深入和外商投资企业的不断增加，非公有制公司数量不断扩大，在非公企业中建立职工董事、监事制度逐步提上议事日程。随着非公企业工会组建工作的深入及职代会制度在非公企业的推行，在非公企业中建立职工董事、监事制度的条件已日渐成熟。但是应当看到，在非公有制公司中实行职工董事、监事制度，面临着一些与国有公司不同的问题和困难。

　　首先是现行有关职工民主管理的法律、法规相对滞后。如《公司法》对于职工董事、职工监事的有关规定只限于国有独资及国有全资公司，这就对非公有制公司职工代表进入董事会造成了障碍。对于职工监事，依照《公司法》，所有公司包括公有或者非公有性质的公司都可以设立职工监事。例如，第五十二条规定：有限责任公司“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”而职工董事的设立则有一定限制，即只对公有制性质的公司设立职工董事作了规定，而未对非公有制性质公司设立职工董事进行规定。《公司法》第四十五条规定：“两个以上国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”第六十八条规定：国有独资公司“董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表，由公司职工民主选举产生。”第六十八条还规定：国有独资公司的“公司董事会成员为三人至九人，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门按照董事会的任期委派或者更换。董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生”等。虽然党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，将职工董事的范围扩大到国有控股公司，但是对于非公企业是否要实行职工董事制度仍然没有作明确规定。

　　应当说，《公司法》关于职工监事的规定已经在一定程度上突破了所有制限制，但是职工董事的规定则仍然局限于按所有制立法的观念。这种立法观念，从根本上说，是与我国长期以来奉行的企业民主管理的理论相适应的。我国传统的企业民主管理理论认为，企业民主管理，只能在社会主义生产关系的基础上产生和发展，是生产资料公有制的产物。这一理论的实质在于，企业之所以要实行民主管理，其根本原因在于生产资料的公有制。也就是说，由于社会主义制度的建立，解决了生产资料归谁所有的问题，实现了劳动者与生产资料的紧密结合，劳动者成了国家的主人和企业的主人。因此他们既是生产资料的主人，同时又是自己劳动力的主人，就应当参与生产过程的管理和劳动成果的分配。所以，生产资料归谁所有成为职工参与企业民主管理的一个首要前提。这一理论的逻辑推论即是，在公有制企业中，因为生产资料实行公有制，因此就应当实行职工民主管理，而在其它所有制企业，由于工人不占有生产资料，因而职工参与企业民主管理就缺乏理论依据。在过去的计划经济条件下，我国企业所有制主要是全民所有制和集体所有制，在企业中开展民主管理不存在理论上的障碍。然而，面对非公有制企业生产资料归雇主所有的现实，这种传统的认识遇到了困惑，难以回答为何在非公企业也应当实行民主管理的现实问题。

　　其次，在非公有制企业建立职工董事、监事制度，还面临公司治理结构理论自身局限所造成的障碍。公司治理结构理论主要分为两种，一是以股东本位为核心的传统模式，一是以利益相关为内容的现代模式。股东本位模式的要旨在于公司利益分配是股东利益至上，相应的公司的董事会、监事会、高级经营管理人员的权力都是直接或者间接地来自股东的授权，股东的权力在公司权力格局中处于支配地位。利益相关模式的要旨在于，董事会、监事会以及高级经营管理人员不仅仅为股东利益服务，也要为人力资本投入者服务，还要考虑到公司的其他利益关系人的利益。我国现行《公司法》究竟实行的是股东本位模式还是利益相关模式?理论界说法不一。有学者认为，我国国有企业改革的着眼点始终是怎样改进和完善政府对企业经营行为的激励和约束机制，因而主要从确保国有资产的保值和增值(即效率原则)角度出发构建国有企业的公司治理结构，具体表现为政府拥有企业经理人员的任免权、控制企业的重大决策、监督经营者的行为等。这是典型的“股东至上主义”的资本主权逻辑在支配着国有企业的改革进程(国有企业的最大股东就是政府)。这种“股东至上主义”的逻辑事实上排斥职工参与企业的人事和经济事务的管理和决策。

　　当然，如果说我国《公司法》完全实行的是“股东至上主义”也不尽然，因为《公司法》实际上也肯定了职工代表在公司治理结构中的地位，即在一定程度上“兼顾”了职工的利益，体现出某些利益相关模式的特点。但是，由于确保国有资产的保值和增值是《公司法》制定的目的，因此《公司法》从某种意义上看，的确具有十分明显的股东本位特征，只不过这个股东不是私人而是国家。在公有制企业占主导地位时期，这种“(国家)股东至上主义”的公司理念对于职工参与公司管理还不至于造成很大障碍，因为国家利益与职工利益根本上是统一的，但是在非公有制企业中，由于股东是私人投资者，因此《公司法》这种股东本位特征对于职工参与公司法人治理结构的影响可以说是致命的。因为如果我们承认公司设立的一切是为了实现股东利益最大化，那么在非公有制企业中，牺牲职工民主管理对股东而言就成为当然的选择，而职工参与公司治理则将成为一件十分困难的事情。

　　二、非公企业建立职工董事、监事制度的立法思考

　　从以上分析可以看出，要在非公企业中引入职工董事、监事制度，必须在下列问题上有所突破。

　　首先，必须在理论上破除企业民主管理只能在生产资料公有制的基础上产生和发展的观念。实际上，企业民主管理是社会化大生产的内在要求，是市场经济发展的必然结果，是随着生产力发展而不断发展的，与所有制无关，与所有权无关。西方国家职工参与管理的发展历程表明，民主管理的动因更多的源于经济的发展和民主意识的进步，与企业所有制性质无直接联系。不论何种所有制类型企业，都是独立自主、自负盈亏的法人实体，劳动者以劳动力拥有者的身份与之建立劳动关系，企业决策只要涉及职工切身利益，职工都有权利参与，而不管企业的性质如何。只有树立起这样的理念，才能突破按所有制分门别类立法的旧有藩篱，而将职工民主管理从公有制企业推广到不同所有制的企业，从而使非公企业职工民主管理获得坚实的理论基础。

　　其次，以党的十六大精神为指导，对按所有制立法传统观念形成的各种不利于非公有制企业职工民主管理的法律法规进行清理。例如，需要对现行的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》(以下简称《职代会条例》)进行修订。《职代会条例》的修订不仅应当吸收国有企业建立现代企业制度中对于职代会职权规定的一些合理的新内容，还要注重与职工董事、监事制度的衔接，尤其需要强调的是新的《职代会条例》必须适用于不同所有制类型和管理方式的企业、事业单位。就《公司法》而言，需要打破目前职工董事只适用于国有独资和两个以上国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司的狭隘范围，而使职工董事适用于一切所有制企业。

　　再次，在《公司法》的修订中，必须改变目前以股东本位为特征的公司治理结构的立法模式，而代之以利益相关模式的公司治理结构观念，不仅为非公有制企业职工董事、监事进入公司治理结构创造条件，而且为他们在公司治理结构中的作用能够得到充分发挥提供必要的保障。无论是在理论上还是在立法实践中，股东主权的公司理念以及以此为基础而构建的公司法人治理结构已经开始发生变化。作为人力资本所有者的雇员在公司法人治理结构中的地位和作用日趋增强，职工参与制度日益得到各国立法的认同与重视。因此，在《公司法》的修订中，可借鉴西方国家公司理论这一新的进展，为职工董事、监事制度在非公有制企业中的建立和实施提供法律保障。

　　最后，需要对职工董事、监事制度的具体实施措施加以细化和完善。目前，职工董事、职工监事制度在各地虽已建立，但均属于起步阶段，发挥作用不明显。必须尽快出台有关全国性的指导意见，推动这项制度的建立健全。建议有关部门尽快出台《关于国有独资和国有控股企业建立职工董事、职工监事制度的意见》，进一步规范职工董事、职工监事制度。（作者单位中国劳动关系学院)