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中国《新闻周刊》:受争议的信访制度是否该取消


http://www.sina.com.cn 2004年12月12日10:02 中国新闻周刊

  作者:黄钟

  近来,信访制度的存废问题引起了争论。

  一些来自信访部门的人士认为,现行信访制度存在的问题之一,就是信访部门权力有限,主张强化信访,加强信访部门的权力。还有些人则建议出台《信访法》,甚至提出了
所谓的“两访终访制”。

  毋庸置疑,信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道。但是,倘若上述这些建议得以实现的话,那将是中国法治进程的一个倒退。

  现在的问题不是如何修订《信访条例》或出台《信访法》,也不是如何加强信访制度建设,而是要不要取消信访制度。

  历史的经验和教训表明,权力要在公正、法治的框架内运行,不在于建立重床叠架的政府机构,而在于政府主要部门之间的相互制衡,在于国家与地方之间权责明确,相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。

  信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大,强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。本来在法律上来讲,任何级别的行政首长,既不能对人大发号施令,也不能对法院指手划脚。但其实不然。几十年来,相对于行政机关,立法机关和司法机关缺乏应有的权威,在公众中缺乏足够的信用。比如司法被认为缺乏公正;人大被认为是橡皮图章;一个县的报纸电台不能自由报道和批评本地县长书记,遇到问题只能向地区电台或者省台省报反映。如此等等,导致宪法基础上设置的国家机关,整体上缺乏应有的权威和尊严,换句话说,也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷,导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。

  这样,人们就形成了“越往上面官越好”的心态,在一些政策说法或者事例的引导下,越来越多的问题涌向北京,“御状”往往成了许多上访者最后的希望。

  其实,上级实际上心里明白,自己根本无力应对不断增加的上访,所以就需要把矛盾解决在基层。据有关资料,2003年前八个月,北京的信访局就收到11641封有关拆迁的投诉信件,上访人数5360人,比2002年增加47%。从纯粹行政技术角度上来说,没有一个中央政府应该应对并能够妥善处理如此多的事情。

  而且上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难杂症,就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时,上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。

  随着时间的推移,上面解决不了,下面已经失去公共信用,那么,在实践中不断获得教训的上访者,将对整个国家机器产生怀疑。

  一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用,把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到,如果不能从大处入手,解决公共信用问题,就会陷入恶性循环。

  道理很简单:如果觉得司法缺乏权威,就要有信访制度,但既然司法都没有信用,在同样的环境里,又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢?如果政府自己不能相信司法的权威,又如何让百姓相信呢?

  当然,仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体。政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂,以为只需要强化某个机构,就可以完满地解决上访问题,只能徒劳。

  就人大而言,不但应该避免在信访问题上表现出的行政化倾向,而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如,选民可以向具体的代表写信、与之见面,等等,代表直接面对选民,由他们来代表选民,从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题,减少街头表达的可能性。

  就纵向的政府关系而言,各级政府之间必须权责明确,在宪法框架内独立履行职责,承担责任,而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。

  仅仅靠官管官,是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意,应该相信人民群众。这样一来,通过制度性的权力和责任下移,使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制,民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制,问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内.

  这不但理顺了各级政府之间的权责关系,也可以树立和维护各级政府的信用和权威。


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