中国《新闻周刊》:受争议的信访制度是否该取消

　　作者：黄钟

　　近来，信访制度的存废问题引起了争论。

　　一些来自信访部门的人士认为，现行信访制度存在的问题之一，就是信访部门权力有限，主张强化信访，加强信访部门的权力。还有些人则建议出台《信访法》，甚至提出了

所谓的“两访终访制”。

　　毋庸置疑，信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道。但是，倘若上述这些建议得以实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。

　　现在的问题不是如何修订《信访条例》或出台《信访法》，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。

　　历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的相互制衡，在于国家与地方之间权责明确，相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。

　　信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大，强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。本来在法律上来讲，任何级别的行政首长，既不能对人大发号施令，也不能对法院指手划脚。但其实不然。几十年来，相对于行政机关，立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。比如司法被认为缺乏公正；人大被认为是橡皮图章；一个县的报纸电台不能自由报道和批评本地县长书记，遇到问题只能向地区电台或者省台省报反映。如此等等，导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。

　　这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，“御状”往往成了许多上访者最后的希望。

　　其实，上级实际上心里明白，自己根本无力应对不断增加的上访，所以就需要把矛盾解决在基层。据有关资料，2003年前八个月，北京的信访局就收到11641封有关拆迁的投诉信件，上访人数5360人，比2002年增加47%。从纯粹行政技术角度上来说，没有一个中央政府应该应对并能够妥善处理如此多的事情。

　　而且上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难杂症，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。

　　随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么，在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。

　　一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。

　　道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境里，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让百姓相信呢？

　　当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体。政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构，就可以完满地解决上访问题，只能徒劳。

　　就人大而言，不但应该避免在信访问题上表现出的行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面，等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。

　　就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。

　　仅仅靠官管官，是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内.

　　这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。