南方周末：明年中央一号文件将继续锁定三农(3)

　　县乡机构改革如何进行

　　●中国是否可以像国内外许多专家所呼吁的那样，把现在的五级政府减为三级政府，乡村社会则逐步走向自治?

　　据透露，明年中央一号文件中仍然提到，要坚持以“多予、少取、放活”的方针来指导“三农”工作。

　　从1950年代开始，中国实行了以农养工的政策，半个世纪后，对农村经济索取大于给予的情势并没有得到根本改变，城市的繁荣一定程度上仍然建立在对农村资源的无偿使用之上。

　　但是中国政府显然已经认识到了这个问题，12月初召开的中央经济工作会议指出：我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇近日在接受媒体采访时称，明年政府可能会大幅度削减目前为7%的农业税，也很可能提前取消农业税。

　　据统计，中国一年农业税收入约500亿元。如果不交税，那这部分钱将化为农民的收入。

　　这也意味着政府的机构改革将要提速，无论是主动的还是被动的。

　　根据很多专家的调查，以往绝大多数乡镇政府约90%的功能都是在收粮征税。今年粮食市场已经全面放开，明年农业税如果退席的话，那乡镇政府的功能主要只剩下计划生育了。享有一级财政的乡镇政府何去何从？更为紧迫的是，全国4万多个乡镇约20多万负责收税的农税干部将何去何从？

　　湖北省的一个乡财政所——滨湖办事处财政所的所长吴孔斌对记者说，像他们这样的乡镇农税干部是“一个保证，四个不保证”，即他们保证完成国家的农业税征收任务，但国家却没有为他们提供基本的养老、医疗等保险。他们现在最担心的是，如果他们失业了，该怎么办？

　　湖北省财政厅的官员对记者说，当今年全国“两会”期间温总理宣布5年内取消农业税的时候，他们把这看作是本届政府进行机构改革的一个信号。

　　在弱化乡政府职能的同时，安徽、湖北等省也正在进行“乡财县管”和“县财省管”的改革试点。

　　这些改革措施都是试图回答一个问题：即中国是否可以像国内外许多专家所呼吁的那样，把现在的五级政府减为三级。

　　中国财税专家、华盛顿大学的黄佩华教授指出，中国政府的层级达到五级，为世界之最。世界上只有少数几个国家实行三级行政管理体制，有些国家只有两级。

　　而中国包括“三农”问题在内的许多难题，都与上层建筑和小农经济的经济基础不相匹配有关。简单地说，就是农民养不起村官。

　　据统计，县乡财政供养人员近3000万人，约占全国财政供给人员的70%，但县乡财政本级的财政收入却只相当于全国的20%。很多专家都曾经指出，由于1994年实行的分税制提高了中央政府的财政收入比重，同时省和市级政府的财力也有集中趋势，只有县乡两级财政收入比重在下降。而财力上收的同时，事权却下划，导致了省以下地方政府，特别是县乡政府的支出责任和收入资源不相匹配。

　　黄佩华教授指出，中国省级以下政府支出责任非常沉重，在县乡两级政府尤其如此，两级政府共同提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%的医疗卫生支出。市 ／ 地区和县级市提供100%的失业保险、社会保障和福利支出。除转轨经济外，在其他国家，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎都是由中央政府提供。

　　“由此看来，在大多数传统农区，近期乃至中期适应农村基层需要的，只能是自治和合作性质的治理。”温铁军说。

　　同时，段应碧指出，在政府职能没有转换之前，要完全实现村民自治很难。自治组织村委会往往演变成对上级政府而不是对村民负责的“准政府”。

　　“实现真正的村民自治有难度，我们必须认识到这一点。”段应碧说，“但这并不等于说不坚持这个方向，我们要往这个方向走，但是只能逐步推进。”

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