南方周末：怎样维护法律在全国范围内的统一

　　作者：秋风

　　假消息也可以折射出非常重要的信息。《中国青年报》前些天报道，权威刑法专家陈瑞华在一个学术会议上透露：最高法院已决定收回死刑核准权。此消息立刻被全国数十家媒体转载，有一些评论也表示喝彩。然而，有心人找陈教授核对，教授却正在生气，“这是一个假消息！”陈教授说，死刑核准权的收回仅仅是有希望而已。

　　诚如一篇评论所说，所有媒体的编辑之所以对此新闻轻率地信以为真，乃是因为存在一种集体无意识，即大家都认为，最高法院理应收回死刑核准权。不光是媒体编辑，就是刑法、刑事诉讼法理论界，也早就达成了这样的共识。收回死刑核准权，可以说是人心所向，只剩下决策层如何将这种合理的愿望落到实处的问题了。

　　今年7月，最高法委托北大法学院教授和中国政法大学樊崇义教授分别牵头起草《人民法院组织法》修改建议稿，两份专家修改建议稿已经完成，近日提交到了最高法院。建议稿建议删除该法中最高法院可下放死刑复核权的规定，从而为收回死刑核准权扫清法律障碍。经过一定立法程序，该法有可能在合适时间提交全国人大常委会审议。

　　之所以需要收回死刑核准权，不仅仅是人权的考虑。事实上，这里还涉及一个更为根本性的问题：最高法院是否应当承担起使法律在全国范围内统一的责任？

　　目前，我国法院实行两审终审制，因此，除了个别案件外，大多数案件的当事人无权上诉至最高法院。这可能是非常奇怪的一种司法安排。一般国家通常会将其最高法院确立为最高上诉审法院。但是，1983年通过的人民法院组织法中，却没有明确地规定最高法院是最高上诉审法院。

　　探究立法意图，实行两审终审、使大部分案件不被上诉至最高法院，初衷可能是善意的。通过压缩审级，可以降低当事人的诉讼成本，也可以降低整个社会的司法成本，提高司法体系的效率，使高一级法院、尤其是最高法院不被大量普通案件所纠缠，从而可以从事一些更有价值的工作，比如，研究出台指导下级法院审理案件的司法解释。

　　但是，就像死刑核准权下放所显示的，两级终审，使大部分案件不可能上诉至最高法院，导致了一个严重后果：法律执行的不统一。

　　这一点不难理解。人们在关于死刑核准权的讨论中已经指出，完全相同的案情，有的省高院会核准死刑，有的则不会。同样，我们可以设想，对于由同一部全国性法律所引起的、案情基本相同的民事、刑事和行政诉讼案件，由三十多个高级法院、或者由上百个中级法院分别作出终审判决(因为大量案件的终审判决就是中级法院作出的)，裁判结果将会五花八门。

　　其结果是，大量已经作出终审判决的案件，会变相地出现第三审，甚至第四审。一种情形是借助于司法体制内的审判监督程序，比如，对认为确有错误的判决、裁定，可以采用多种形式提起再审程序。另一种就是司法体制之外的上访，当事人通过上访，借助于更高一级政治、司法甚至行政的力量，使案件又回到法院，或者以司法之外的解决，实际上废除司法裁决的效力。

　　这种格局所导致的效率损失倒在其次，最重大的后果是法律在全国范围内的不统一。有专家针对两审终审徒有其名的现实，提出实行三审终审制。也就是说，大多数案件将由省市高级法院终审。但就像死刑核准权一样，核心的问题是，即使是实行三审制，按照法院设置现状，省市高级法院将是终审法院，而这仍不能在程序上满足人们对法治的基本期待：类似的案件得到类似的判决。

　　因此，在讨论终审权的时候，必须首先在司法制度上确认，最高法院应当是全国范围内所有法院所审理的所有案件的终审法院，通过最高法院对所有案件的审查权，确保宪法和国家法律得到统一的解释和执行。顺便说一句，相应地，高级法院对于本省法规所引起的一切案件拥有上诉审的权力，从而确保本省地方法规在本省范围内得到统一执行。这是一项宪政原则。

　　当然，很多人会担心最高法院将被大量普通案件的上诉所淹没。解决的办法也许并不困难，比如，最高法院可以立分院，或者设立巡回上诉法院，专门受理上诉。

　　同时，法律上规定最高法院是所有案件的最终上诉审法院，并不意味着，最高法院或其分院在现实中会受理全部上诉。即使初审法院也会首先审查是否受理当事人提起的诉讼，最高法院及可能设立的它的巡回法院，当然也有权力审查是否受理上诉。而且，完全可以合理地推测，最高法院将会驳回大部分上诉，只有少量重要而疑难的案件，最高法院会予以受理。但是，这一点会得到人们的理解，因为法律至少赋予了人们上诉至最高法院的权利。

　　这样的安排，最大的好处，就是确保宪法和全国性法律在全国范围内得到统一的、连贯的执行，确保地方性法规不会侵蚀宪法和法律的效力。法律只有统一执行，类似的案件在全国范围内得到类似的判决结果，才能获得人们普遍的尊重。

　　最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》中已明确要求，“从维护国家法制统一，实现司法公正的要求出发，积极探索人民法院组织体系改革。”而法制统一的前提之一，就是所有案件在理论上均可上诉至最高法院，最高法院才是所有案件的终审法院。