2004：法治进程彰显人权保护

　　2004年，在我国法治进程中，是重要的一年。

　　当我们回首对今年的法制新闻进行梳理时，在立法、司法、执法领域的重大事件中，尊重和保障人权成为一条主线。

　　2004年，我国宪法第四次修正。其中，“国家尊重和保障人权”入宪彰显了宪法的人

权意识、“合法的私有财产不受侵犯”入宪摒弃了对私有财产权的“傲慢与偏见”、“紧急状态”入宪凸显公共管理的新思维。这成为本次修宪的三大法治亮点。

　　秉承宪法精神，在宪法修正案通过后的几个月里，选举法、地方组织法、土地管理法等迅速作了修改。新修改的选举法更加注重人大代表选举的阳光、纯洁和公正性，旨在更有力地维护公民的选举权和被选举权。针对一些地方违法征地、圈地开发，落实宪法的土地征用制度，土地管理法作出修改，强化对了农民赖以生存的土地的法律保障。再次提请全国人大常委会会议审议的物权法草案，着手构建完善的私有财产保护法律制度，将完全撑开“保护私有财产”的大伞……

　　彰显宪法保障人权意识的立法还将继续。在未来几年里，全国人大常委会将专门就社会救济、劳动合同、农民权益保护、行政收费、违法行为矫治等进行立法，修订妇女权益保障法、未成年人保护法、义务教育法等法律，还将对刑事诉讼法、民事诉讼法进行修改。

　　随着在这些法律的制定和修改中融入尊重和保障人权的理念，到2010年最终形成的中国特色的社会主义法律体系，将是一个充分尊重和保障人权的法律体系，将为每个公民依法享有和维护自己的合法权利提供坚实的法律保障。

　　———编者

　　2004年3月14日，“国家尊重和保障人权”9个字正式载入宪法修正案，第一次把“人权”写入中华人民共和国宪法。

　　2004年，在“国家尊重和保障人权”写入中国宪法的第一年里，“尊重和保障人权”的理念已经越来越多地融入立法当中，从法律法规到司法解释、地方部门规章，我国从立法层面全面构建人权保护制度。

　　一方面，中国政府本着“以人为本”的理念，在尊重和保障人权方面采取了一系列重大措施；另一方面，一些明显有悖公民权利的事件又被承载民意的传媒频频曝光。

　　中国人权研究会常务理事、外交学院国际法研究所教授刘文宗在近日接受记者采访时说，这一看似矛盾的现象其实并不矛盾，而是政府部门和全社会人权意识普遍增强的结果。政府部门把更多涉及公民权利的事务公开，开门纳谏，使老百姓充分行使管理国家事务和民主监督的政治权利。

　　农民工：讨薪有法可依

　　每到年末，媒体都有很多关于农民工工资拖欠问题的报道。可喜的是，在媒体频繁报道工资拖欠问题的同时，政府有关部门上上下下都行动了起来，以扎实的工作为农民工讨工资。如果人们称2003年为总理亲自为农民工讨薪的一年，2004年则是“法治”讨薪年，从国务院到各相关部委再到各地政府，纷纷出台规章制度，建立确保农民工按时拿到工钱的长效机制。

　　劳动和社会保障部、建设部联合发布并施行《建设领域农民工工资支付管理办法》，建筑业企业今后将直接把工资发给农民工本人，而不必通过任何中间媒介转手。

　　今年12月1日，《劳动保障监察条例》正式实施。条例规定，无故拖欠劳动者工资报酬的、或支付劳动者工资低于当地最低工资标准的、或解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的用人单位应向劳动者支付赔偿金。

　　“这是在法律层面为农民工工资的按时足额发放提供了保障，是继去年温总理为农民讨工钱之后，为农民工工资保障建立了一个长效机制。”中国人权研究会常务理事陈为典说。

　　司法部、建设部联合发出《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，法律服务和法律援助的作用得到很大加强，让由于经济确有困难又达不到援助条件的农民工也可以享受减免律师费的待遇。

　　在各地，有关的立法措施也在紧锣密鼓地进行中。河南、河北、安徽等地相继出台了针对性很强的地方“讨工资”条例。虽然地方规章各有特色，“讨工资”办法各有所长，贯穿这些条例的精神是一样的———维护农民工在工作中的基本权利。

　　建设部数据显示，截至今年10月，全国2003年内地拖欠的农民工工资基本解决。2003年以前拖欠的农民工工资偿付比例近90％。而国务院要求的2005年春节前对2003年前拖欠农民工的工资偿付完毕的任务有望在最后一个月内完成。

　　公务员体检：不得歧视

　　人事部今年曾出台一项规定草案，“禁止艾滋病毒携带者报考公务员”，当即引起公众普遍批评，认为是对病毒携带者的“公开歧视”。媒体随后对此事件给予了大量公正客观的报道，充分反映了民意。于是我们看到不久人事部也加入联动，吸取民意，充分考量条例的合法性、合理性。在今年11月，人事部官方网站上公布了《公务员录用体检通用标准（试行）》第二稿，对8月的第一稿作出一处重大修改，取消了对艾滋病毒携带者的限制录用规定。艾滋病人的合法权利在法律上得到了保障，同时，此举也为政府一系列“反对艾滋歧视”的工作带了个好头。

　　刘文宗认为：“社会公众和媒体对关系老百姓利益的问题表现出很高热情，政府和执法机关闻过则改、迅速行动，有力地保障了不同人群的权利，其实就是对‘人权入宪’的最好践行。”

　　治安管理：更具人文关怀

　　人权入宪掀起了一般法律法规按“充分保障人权”的标准不断改进的势头。在这随后的几个月内，有洋溢着人权保障气息的法律“新鲜出炉”，也有不少旧的条例、规章制度按人权精神被修改、完善。

　　中国人权研究会常务理事陈为典认为，人权入法从宪法开始，覆盖到法律、法规、部门规章、地方性法规以及民族自治地区的条例，能更好地保障人权。

　　一部颇具人文关怀的法案———《治安管理处罚法（草案）》正在全国人大常委会的一审过程中。一旦通过审议，实行了17年的《治安管理处罚条例》将被替代。《草案》在注重和保障人权方面同样是亮点频频：例如其中新添加的如轻度违法行为不得拘留超过5日，行政拘留处罚合并执行最长不得超过30日；未成年人、70周岁以上的老年人、怀孕或者哺乳妇女，可将行政拘留折处罚款；较大数额的罚款，被处罚人可要求听证等。尤其是减少警察执法的自由裁量幅度，限制警察滥用职权，防止警察以权谋私，更是这个草案的一个着力点。

　　中国人权研究会理事、北京大学哲学教授陈志尚说：“人权包括政治、经济、文化等多方面的权利，通过立法的形式把这些权利肯定下来，规范起来，是保障人权的第一步。”

　　地方立法：践行人权保障

　　酝酿多年的行政许可法在2004年正式实施，是中国继国家赔偿法、行政诉讼法之后又一部规范政府行政行为的重要法律。分析家指出，这部法律的出台使政府行政审批的权限大大缩小，行政行为更加透明，将成为普通民众维护自身经济和社会权益的利器。

　　陈为典说：“除新增行政许可法之外，很多法虽然过去都有，但人权‘入宪’后，应该对这些法按充分保障人权的眼光重新审视一遍，该修改的要修改。”今年8月23日，全国人大和地方各级人大选举法修正案草案提交审议，修正案中提出让候选人与选民见面，具体指出在什么样的情况下能罢免人大代表等措施，将有助于防止暗箱操作，确保“阳光选举”，在法律上有效地保障选举权这个公民基本的政治权利。

　　在地方一级立法方面，11月下旬，四川省人大对《四川省信访条例》进行了审议，旨在建立起一套符合法律和法规精神的信访程序，条例中首次考虑引入行政问责制，规范政府机关行为。

　　同样的立法行动年内也在上海、福建等地展开，重修的法规条例涉及未成年人保护和消费者权益保护等内容。

　　值得注意的是，11月11日,浙江省出台了保护农民权益的《浙江省农民专业合作社条例》，这是我国第一部规范农民专业合作社的地方性法规。《条例》首次明确界定了农民专业合作社的法律性质，规定农民专业合作社可以依法登记取得法人资格。此外，《条例》还系统地对合作社的概念、设立登记条件、组织架构和股本构成等作出了规定。

　　此次立法，体现出了地方立法机关为了维护农民的利益，与时俱进，以立法创新推进体制创新和制度创新、保护生产力发展的立法精神。而且，也为全国人大组织起草农民专业合作组织的全国性法律提供了有益的借鉴。

　　陈为典说，中国将在2010年形成中国特色的社会主义法律体系，使各项工作都能在法治的轨道上展开。当每一部法律在立法时都融入了尊重和保障人权的理念时，那么即将建成的中国特色的社会主义法律体系也就会是一个充分尊重和保障人权的法律体系。

　　这些只是整个2004年中国法治进程中的一个缩影。这一年，“执政为民”的政治理念向制度化迈进，对人权的尊重，正在成为立法、行政和司法的核心。

　　服刑人员：管理更规范

　　在司法领域，超期羁押是对人权的严重侵犯。最高人民检察院从2004年5月起对此开展全国性专项活动，到10月底，已有北京、天津、辽宁等22个省、区、市实现了公、检、法各办案环节无超期羁押，3年以上严重超期羁押在全国杜绝，中国的超期羁押人数降到了历史最低。

　　“尊重和保障人权”年初被载入宪法之时，中国社会科学院人权研究中心主任刘海年把“保障人权”解释为“保障所有人作为人的所有权利”，“无论他是普通的农民、工人，还是病毒携带者、乞丐、犯人。”

　　犯人，这个特殊的群体应享有的合法权利也没有被忽视。从今年5月1日起，人们发现，公布了10年之久的《罪犯改造行为规范》改名了，新称呼是《监狱服刑人员行为规范》。而且不仅是“服刑人员”代替“罪犯”，旧规范中常见的“不准”和“不得”等禁止性用语改作了陈述式的指引性语言；原来的58条规范也减少到38条。

　　规范的内容由刻板向弹性转变：旧规范里要求服刑人员听到就寝号立即按指定方向躺下，不准蒙头睡觉；新规范里，已改为就寝时保持安静，不影响他人休息。

　　“在法律上，他们是罪犯，在生活中，我们叫他们服刑人员，主要是希望拉近双方在情感上的距离，在监狱里创造一个良好的氛围，更好地帮助他们改造。”司法部监狱管理局局长杜中兴说。

　　两个月后，司法部发布了律师会见在押罪犯的规定，这份文件第一次统一明确规定了服刑人员如何实现获得法律服务的权利。此前，随着《法律援助条例》去年9月正式实施，在押罪犯也被明确为获得法律援助的对象之一。

　　增强罪犯刑满释放后适应社会生活的能力是中国监狱正在进行的努力之一。在上海市青浦监狱，运行数月的内部网站“爱生网”目前拥有1400名网民，约占在押人员总数的58％。“社会新闻”和“时事聚焦”是点击率最高的栏目，“监狱伙食一周菜谱”也很受欢迎。

　　青浦监狱副监狱长翁黎明说：“我们希望通过在监狱内建立网站，让服刑者及时了解外部世界的变化，改变他们封闭的心态，以便将来更好地融入社会。”

　　最高法院：约束财产处置行为

　　今年，最高人民法院在保护公民合法权利的工作中，也没“闲着”。11月14日和25日，最高人民法院相继发布《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》及《关于人民法院民事执行中拍买、变卖财产的规定》两个司法解释。前一规定进一步规范了执行中的查封、扣押、冻结措施，依法保护当事人的合法权益。该《规定》还明确了被执行人及其家属所必需的家庭生活物品和费用、完成义务教育所必需的物品以及有身体缺陷的被执行人所必需的辅助工具和医疗物品等八种财产不得执行。在《关于人民法院民事执行中拍买、变卖财产的规定》中，针对目前执行实践中一些法院对查封的财产处理不规范的情况，该《规定》强调对查封财产进行变现时，应当把拍卖作为首选的方式。该《规定》还明确了三种委托评估、拍卖机构的方式，排除了法院依职权直接指定评估、拍卖机构的做法。

　　有评论认为，最高人民法院在不到两个星期的时间里，连续出台两项内容彼此关联的重要司法解释，这在过去是不多见的。无论是规范财产查封，还是约束财产处置，都与公民和法人的利益密切相关。

　　公安机关：规范盘问工作

　　为了维护犯罪嫌疑人的合法权益，公安部在2004年发布了《公安机关适用继续盘问规定》，规范公安机关运用继续盘问手段审查嫌疑人的工作，保护被盘问人的合法权益。

　　该《规定》针对继续盘问工作中存在的人民群众反映强烈的问题，进一步界定了继续盘问的适用对象，严格规定了继续盘问的适用条件和时限，明确了继续盘问的审批权限，加强了对继续盘问工作的内部执法监督制约，并对候问室的设置权限、建设标准和管理制度作了具体规定，如：严格适用条件，将“违法”限定为“违反治安管理”；对怀孕妇女、未成年人及老年人须4小时以内盘问完毕；被盘问人家属无独立生活能力且无人照看，公安机关必须妥善安排；“留置室”改称“候问室”，县市以上公安机关不得设置；被盘问人非正常死亡，责任民警将被开除，派出所主要负责人撤职等等，涵盖了公安机关适用继续盘问的各个环节。进步是有目共睹的，然而中国人权事业的前进道路仍然曲折。陈为典认为，中国政府在充分保护公民权利方面仍然面临严峻挑战：安全事故持续高发，人民生命财产损失巨大；假冒伪劣依然猖獗，食品安全形势令人担忧；公职人员职务行为侵犯公民人身权、财产权的事情还时有发生……但他同时强调，随着“尊重和保障人权”成为宪法准则，中国政府在保障人权方面所做的努力只会增强，不会削弱，2004年的人权进步更表明了中国政府“保障所有人作为人的所有权利”的决心和能力。

　　（此文为本报特约新华社稿件）