浙江试行国内首个农村监委会制衡基层权力

　　武义县后陈村“村务监督委员会”是全国试行的第一个农村监委会。

　　监委会选举4天之后，也就是6月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即17号文件。文件提到，强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组。

　　后陈村的监委会，几乎可以视为诠释17号文件的一个现实之作。

　　张舍南成了大忙人。匆匆从街道奔回村里接受记者的采访后，他又马上转身出了门，上村里的几处工地履行监督职责去了。从工地回来，他还要准备第二天早上的一场村务听证会，主题是村里的治安工作。

　　44岁的张舍南，在金华市武义县白洋街道后陈村“当官”，职务是“村务监督委员会”主任。这个机构与原有的村两委并列存在，负责村里大小事务的透明化监督工作。小到审核每个月村里的所有发票、确定村里雇的私人铲车拉一车细沙和石子需付多少钱，大到基建工地的每次验收、工程发包招投标，他都必须到场。

　　如今，在浙江金华市武义县农村已到处可见“张舍南们”奔走忙碌的身影——一场轰轰烈烈的农村监委会试点工作，正在武义全县自上而下有条不紊地推动着。

　　缘起：五名村官落马之忧

　　武义白洋街道后陈村是“监委会”的第一个实验场。

　　而“监委会”创意的出炉，正是源于今年年初白洋街道下辖村庄发生的一场村官信任危机：街道里59个村庄，有5名村两委一把手因涉嫌滥用职权牟取私利，被上级纪委查处或被村民代表大会罢免，其中还有一人获刑。

　　严峻的现实让白洋街道领导们忧心忡忡，情况上报县纪委，县纪委有关负责人考虑建立一种机制来解决这个问题，以期在制度上有效阻止村两委一把手滥用权力。

　　“好的机制可以阻止坏人办坏事，而坏的机制会让好人办坏事。”武义县纪委监察局陈局长说。

　　而武义县委副书记、县纪委书记骆瑞生，无疑是本次试点的灵魂人物。正是他提出了设立农村“监委会”的设想，并在付诸实践的过程给予了直接指导和坚定的支持。

　　骆瑞生说：“我们的思想要与时俱进，只要有利于推动农村基层民主政治建设，只要法律上没有规定不允许搞的，我们都可以进行探索。”

　　事实上，今年5月方案出台后，曾遭到法律上和可行性上的双重质疑。首先，“监委会”在《村民委员会组织法》等法律法规上无章可循。其次，农村特有的宗族关系链和窄小的人际圈形成的“权力场”能否使“监委会”良好地运作，也还存在疑问。

　　所幸，“监委会”试点工作得到了武义县委书记金中梁等的坚定支持。经过几个月的精心筹划，6月18日，首个试点村后陈村举行监委会成员选举。

　　之所以把首个试点放在后陈村，白洋街道有关负责人解释，由于后陈村位于武义的城郊接合部、武义经济开发区，村里近年来大宗土地开发、转让及基础建设项目不断，光土地征用款就有900多万元，但由于对村两委主要干部缺乏必要监督，干群关系一直紧张，群众上访不断，该村的问题在白洋街道乃至整个武义县的农村都很具典型性。

　　亮相：十几天为村里省了几十万

　　6月18日上午，后陈村32名党员，17名村民代表聚集在村委会会议室，通过两轮选举，选出了3名监委会成员。两轮选举中，张舍南都是得票最多的，于是当选为监委会主任。

　　随即，一块写着“后陈村村务监督委员会”的牌子，披着红布挂到了村委办公室的隔壁房间。监委会办公室里除了几张凳子椅子外别无它物。

　　张舍南笑着说，之前他只是认为自己在村里被公认为比较有能力且为人较好，却从未想过会被选为监委会主任。

　　“候选人也是公选出来的，大家选了我，而且选我当主任，当时完全出乎我的意料。不过既然选上了，担子再重我也要好好干。”

　　监委会首次参与村务，是在村里的池塘承包会上。监委会成员对两口池塘的承包进行了全程监督。公开招投标的结果是，每口池塘三年承包款从2.8万元上升到5.8万元。

　　张舍南说，对村里工程建设的监督，监委会的作用显得特别突出，成立后十几天，就为村里省了几十万元。“我们会监督从买材料、招标到工程质量监督、工程预算验收的整个过程。”以买材料为例，村里会派专人去购买，而监委会也会派出人员全程陪同，在跑过各家店后，所有的样品都会摆在监委会成员的面前，比较价格和质量后，最后监委会成员有权确定购买哪家的材料。“一次建厂房运沙，村里内定价格是18元一车，但监委会要求公开招投标，结果变成了4.49元一车。”

　　监委会相当于权力制衡机构

　　张舍南的口袋里，放着一本绿皮小书。这个名为《后陈村村务监督制度》的小本本上，详细记载着该村监委会的选举办法及职能、权力。

　　小本本上明确规定，“监委会和村委会都在村支部领导之下，监委会则对村支部的村务一块和村委会的一切工作进行监督、制约。”同时，监委会成员不能与村两委成员有亲属关系。

　　小本本上这样规定监委会的职能和权力：有权对村两委执行党的路线方针政策及村级各项管理制度情况进行监督，有权对村务、财务公开清单进行审核，有权对村两委不按村务制度作出的决定或决策提出废止……

　　对于村两委成员个人不称职的问题，该制度规定监委会有权向村民代表会议提请罢免，同样，监委会成员自身也向村民代表会议负责，与村两委一同换届。

　　显然，监委会相当于一个权力制衡机构。因为监委会可以“对村两委不按村务制度作出的决定或决策提出废止建议”；除了党支部召开的党务会议，村里其他一切会议，监委会成员都可以参加。

　　17号文件精神的现实解读

　　也许是巧合，后陈村监委会选举4天之后，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即17号文件。文件提到，强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组。

　　两者对村级民主和权力架构作出了非常相似的思考。这种思考基于同一个问题：实现民主选举是基层民主建设的一大飞跃，但一些民选出来的掌权者却并不对选举人负责，而是将权力变成了牟取私利的工具。

　　17号文件以规范组织形式和基本程序等方式，把有关农民的知情权、决策权、参与权、监督权落到实处，提供一个制度化的解决模式，加强了“后三个民主”的制度建设。因为，如果没有制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。

　　而决策推动监委会试点的武义县纪委，因为有17号文件而备受鼓舞。后陈村的监委会，几乎可以视为诠释17号文件的一个现实之作。因为监委会的成立，将在农村扶持一股力量，形成制约机制，改善基层的政治生态环境，同时，这也是对农民组织资源的拓展。

　　到目前为止来看，监委会试点一直很成功，没有出现问题。但农村特有的宗族关系链和窄小的人际圈，一直限制着任何试图超越关系场的“公事公办”顺利推行。不同的是，如果问题不能在村内依照程序协调解决，张舍南可以直接向街道办事处或上级主管部门获取支持。

　　据悉，今年武义农村监委会试点已在富裕的一类村全部铺开，下一步将在全县推广，预计明年4月完成。

　　制衡制度建设的现实性问题

　　长期以来，人们一直以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来概括基层民主建设的主要内容，其中选举是基础。

　　自《村委会组织法》颁布十余年来，中国有70多万个村委会和近6亿农村选民卷入了架构基层民主的大潮。然而农村权力结构的一元化，导致村官一旦当选就大权在握，基本上不受约束，而村民也很少能参与到决策中去。

　　由此，选举之后，权力制衡的问题开始引起重视。

　　然而，武义县后陈村的监委会依然面临一些极其现实的问题。

　　法律赋予村民最有威慑力的利器，就是罢免权。然而在实践中，民主监督需要开会，而村民会议按规定由村委会召集。这就形成了一个悖论：监督者的会议由被监督者召集。更重要的是，村级权力运作的过程中，还不能不受到上级组织的深刻影响。同样处在这个权力链条中的乡镇、街道，作为对村干部惟一的考核部门，与他们形成极为现实的利益纽带，村委会的行政体系末梢色彩也就依然挥之不去。

　　在这样的格局中，村民往往处于弱势地位，面对过多的行政干预和传统势力，罢免权往往停留在纸上。

　　因此，选举仅仅是民主政治的第一步，如果没有很好的权力制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。推动中国的基层民主发展进程从选举建设进入到了权力制衡建设的新阶段，这恐怕是武义农村监督委员会试点背后的真正意义。

　　同样，如何更好地引导制衡力量，降低整个村庄付出的监督成本，依然是民主法制进程中迫切需要思考和解决的问题。□时报记者 毛剑杰 文 张辉 武义报道