“拷问”现行土地批租制度

　　政府作为城市土地集中供应商的合理性遭受质疑

　　□本报记者 冯建华“对不起，现在房地产业腐败是个相当敏感的问题，部里已经正式发文规定原则性不准接受记 者采访。”12月20日，记者致电建设部政策研究中心采访时得到了这样的答复。

　　与此形成鲜明对比的是，10天前，建设部副部长刘志峰在国务院新闻办公室举办的房地产专题新闻发布会上明确表 示：部分省市、地区房地产确实存在投资开发过热，在土地开发、房地产开发和房屋拆迁过程中确实存在“大量腐败问题”， “有些问题还比较严重”。

　　刘志峰的大胆放言，使建设部立即成为舆论关注的中心，很多人随后在网络上要求建设部披露更多的房地产腐败细节 。房地产腐败是一个愈演愈烈的“老大难”问题，老百姓对之更是心知肚明。作为房地产开发建设的最高主管单位，建设部此 次“自曝家丑”式的表态似乎让人感受到了久违了的“大快人心”的感觉。没想到的是，面对社会舆论的高度关注，建设部很 快就不能承受之“重”，只能再一次选择沉默。

　　接下来有关房地产业的负面新闻接踵而至，其最终指向均是腐败。

　　12月13日，2004年《中国十大暴利行业》公布，房地产业稳居榜首。这是自2002年推出《中国十大暴利 行业》第一版以来，房地产业已连续3年蝉联冠军宝座。时至今日，没有哪一个行业的绝对利润值，能动摇甚或问鼎中国的房 地产业的榜首地位。

　　12月14日，北京市地税局负责人披露，截至今年11月底，北京查补税款7.39亿元，查办50万元以上的重 大涉税违法案件123起，其中，房地产业首当其冲。

　　房地产业成腐败高发地带

　　犹如迅速蹿升的房价一样，房地产业造就的富豪数量也是一路攀升。2002年进入《中国百富榜》的房地产大亨为 25人，2003年为35人，2004年增至45人。而2004年全世界进入《全球百富榜》上的房地产富豪，不过5名 。对此，美国、英国及欧盟国际经济研究机构得出的分析结论只有一个：中国房地产业的暴利为全球之冠。

　　在暴利的刺激下，2004年的房价仍然在近乎疯狂地增长，总体涨幅高达13.4%。其中，上海上涨21%，宁 波上涨19.9%，天津上涨16.7%，南京上涨16.2%，重庆上涨15%，均创出8年以来的最高涨幅。

　　暴利的背后，往往隐藏着权钱交易的“黑手”。据一位不愿透露姓名的房地产业内人士透露，大部分房地产开发商都 想通过贿赂手段来获取更多的利益，他们对政府部门采用名目繁多的公关形式进行贿赂。其中，房地产商需向国土资源局、房 管局、规划局、建委、质监办、园林局、消防局、城建档案局等20多个部门疏通关系，美其名为评审费、指导工作费、意外 事件调查费等等。

　　事实一再证明，在中国涌现出的越来越多的富豪当中，房地产业的“问题富豪”无疑是最多的。问题比较严重的如周 正毅、杨斌等。而伴随着这些“问题富豪”的倒台，一些政府高官也纷纷落马。其中，2003年被查处的正部级官员就包括 4名：原国土资源部部长田凤山、原贵州省委书记刘方仁、原河北省委书记程维高、原云南省委书记李嘉廷。先前的如原沈阳 市长慕绥新、副市长马向东、原深圳市副市长王炬等大部分高官的落马，也都或多或少和房地产受贿案件有牵连。

　　信息不对称法律界定不清是主因

　　众所周知，房地产腐败很大程度上是出现在地价上面。根据现有的土地政策，城市土地归国家所有，政府是土地的惟 一供应商，通过拍卖、挂牌等手段向开发商出让土地使用权，禁止开发商之间的协议转让和私下买卖交易。

　　但是，政府作为城市土地集中供应商的合理性已经受到越来越多人的质疑。一方面，土地属国家所有，但土地出让的 利益却由地方政府获得，这为国家利益让渡为地方政府利益或部门利益提供了可能，这也是行政权力市场化的一种表现。

　　在这种制度下，低价征地，高价出让，便成了某些地方政府创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。据国土 资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均450亿左右，而同期征地补偿费却只有91亿元。

　　“更严重的是，有限的土地资源被少数官员所掌握，这就为官商勾结提供了空间。由于地价的弹性很大，为获取更大 的利润，房地产业就成了投机家的‘天堂’。”北京市经济法学研究会会长、中国人民大学法学院教授刘文华对《法制早报》 记者说。

　　“经营性土地‘招、拍、挂’不等于土地市场化的资源配置，也不能反映土地的真实价格，原因很简单，因为土地源 头的垄断是非市场化的。”北京华远集团总裁任志强一针见血地指出，“如果土地市场中有除政府垄断之外的土地供给者同时 在市场中与政府的土地供给形成竞争时，才能称为真正经济学意义上的市场。”

　　中关村写字楼商会副会长刘志硕认为，房地产业由暴利到腐败，根本原因在于政府、开发商和消费者之间的信息不对 称。市场经济的一个基本规律是，信息越透明，交易的价格就越接近价值。而目前中国的房地产市场却严重背离了这个规律。

　　“事实上，在土地交易市场，土地的真正所有者(国家)往往被隐瞒了信息，社会公众被隐瞒了信息。在这种情况下 ，一旦地产商与掌握土地审批权的个别政府官员相互勾结，严重腐败行为便由此产生。”刘志硕说。

　　中国人民大学法学院教授周珂对现有的土地批租制度进行了广泛深入地研究。他从法律角度分析了房地产业为何长久 存在严重的腐败问题。他说，中国的《房地产法》是以“开发”为核心内容，而实际上国外现在根本不用这个概念。因为开发 是一个综合性的经营活动，包括很多环节，消费者从开始买房到成功入住至少需要办理5个证件，从法律上讲，“开发”属于 集合性法律关系(如土地审批属于行政法、产权交易属于民商法等)，由于这种法律关系容易把不同性质的法律关系搞混，所 以法律上尽量避免出现这种法律关系。

　　“房地产开发过程中涉及的集合性法律关系越说不清楚，事情往往变得越混乱，而越混乱，就很可能越腐败。”周珂 教授举例说，对于国有土地使用权出让合同，现在国内还没有一个学者能把这个合同的法律性质说清楚。

　　征用不动产税：铲除腐败的交易环节

　　周珂教授认为，现行土地出让制度的最大弊病在于把土地价值完全推到市场，由政府直接掌控利益，这是房地产业产 生腐败的制度性原因。因此，要有效遏止房地产业的腐败，最根本的手段在于尽量减少政府与市场的直接交易环节。在这一点 上，可以借鉴西方发达国家比较成熟的征收不动产税的方法。

　　征收不动产税是与不动产交易相联系的，具体方法是：把土地价值分解，由政府以不动产税的方式逐年向业主征收。 很明显，把土地交易上升到税法的角度，一方面可以较好地保证土地价格的稳定性，另一方面也可以避免市场交易过程中出现 的“人情腐败”和“权力腐败”。

　　“我建议把《房地产法》修改为《不动产法》，取消房地产‘开发’制度，房地产业应该重新回归到传统的建筑业行 列。”周珂教授通过《法制早报》向有关政府部门发出呼吁。

　　“房地产业的腐败已非常严重，而西方国家的相关经验又非常成熟，因此，我认为在中国房地产业征收不动产税，不 仅切合时机，而且非常紧迫。”周珂说。