执政能力建设：在推进目标管理中提高行政效率

　　武宣文

　　主要观点

　　推行目标管理，是转变政府职能、创新政府管理方式、推进行政管理体制改革、提高政府管理水平的有效途径。

　　以目标管理统领政府工作全局，有助于抓好发展这个党执政兴国的第一要务，全面贯彻科学发展观，体现立党为公、执政为民的根本要求和“四个优先”的工作方针。

　　推行目标管理，可以培育机关工作的执行文化，建立科学的干部考评机制，形成以制度推动工作的运行机制，从而丰富政府管理的内涵。

　　党的十六届四中全会《决定》指出：“围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，加强行政体制改革的总体研究，继续推进行政体制改革。”在提高行政效率的实践中，武汉市委、市政府把目标管理作为统领全局工作的中心环节，在政府和党群机关全面推行目标管理，初步建立了一套与社会主义市场经济体制相适应的新型城市管理体制和有利于提高行政效率的机关工作运行机制，有力地促进了全市的“三个文明”建设。

　　以目标管理提高政府管理水平

　　在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，加快推进政府职能转变，必须使各级领导干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。实践证明，全面推行目标管理，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，是推进行政管理体制改革、提高政府管理水平的有效途径。

　　推行目标管理是完善社会主义市场经济体制的需要。20世纪80年代中后期，为了降低行政成本，提高行政效率，许多发达国家在政府公共事务管理领域开始推行以顾客服务、竞争理念、契约理念、绩效评估等为核心的目标管理。这种管理模式的特点是：从注重过程控制转向注重结果管理，从重视公共行政的投入转向注重政府管理活动的产出和结果，重视公共服务的效率和质量。我国一些市场经济较为发达的城市，如南京、苏州、无锡、宁波、青岛等，较早地实行了目标管理。实践证明，推进目标管理，有助于我国行政管理体制从计划、组织、指挥、协调、控制转向“绩效管理”，满足经济体制改革对行政管理体制提出的新要求。

　　推行目标管理是转变政府职能的需要。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是对社会主义市场经济条件下政府职能的科学定位。要顺利实现政府职能转变并有效履行这些职能，推行目标管理是一条有效途径。因为它可以明晰政府和党群各部门的职能，定量分解其职责，使部门职能制度化、具体化、规范化、科学化，有利于避免部门之间工作的交叉与错位，优化行政资源；有利于避免计划赶不上变化的被动局面，增强部门日常工作的可预见性和可操作性；有利于充分调动政府机关工作人员的积极性、主动性和创造性，提高工作效率。

　　推行目标管理是创新城市管理方式的需要。武汉是我国中部地区特大型中心城市，地理位置优越，资源丰富，历史文化底蕴深厚，发展潜力巨大。实践证明，城市发展的后劲越来越取决于政府整合资源的能力。要发挥武汉的各种资源优势，把资源秉赋变成现实生产力，创新城市的管理方式至关重要。由于现代城市管理体系越来越复杂，自上而下的决策传导效应递减越来越严重，致使决策在执行过程中容易走样。目标管理作为现代政府管理的一种新模式，很重要的一点就是可以解决决策层与执行层脱节的问题，保证决策执行的通畅。目标是纲，岗位是节点，通过目标的细化分解，形成一个个环环相扣的责任链，实施机关科层的扁平式管理，有利于发掘在岗人员的工作潜力，确保城市管理理念的实现。

　　以目标管理统领政府工作全局

　　武汉市是全国较早实行政府目标管理的城市之一。2003年，市委、市政府按照立党为公、执政为民的要求，进一步完善和强化目标管理工作，在政府和党群部门全面推行目标管理，把目标管理作为统领全局工作的中心环节，推动了全市经济社会的持续快速协调健康发展。目标管理工作呈现出以下几个特征：

　　体现了发展是党执政兴国的第一要务的要求。加快发展，提升城市综合实力，提高人民群众的生活水平，是各级政府最紧迫的任务。在制定目标的过程中，武汉市委、市政府紧紧扭住发展这个主题，强调落实重大发展战略和解决关键性难点，将加快经济增长、科教兴市、扩大就业、改善经济发展软环境等作为工作的重点，把相应的目标详细分解到有关部门，使加快发展成为每个岗位的职责和每个干部的责任。全市形成了聚精会神搞建设、一心一意谋发展的浓厚氛围。

　　体现了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。发展决不仅仅是国内生产总值的增长，而是经济与社会、人与自然的协调发展和人的全面发展。作为中部地区的特大型中心城市，武汉的城市化水平较高，但城乡差距较大。为了缩小城乡差距，市委在目标的制订上注意做好“减”和“加”两篇文章。“减”就是把农民的负担减下来。2004年全市六个远城区全部取消了农业税。“加”就是千方百计增加农民收入。为帮助农民增收，103个目标责任单位为驻点村办实事470件。为使城市建设与管理同步，全面提高城市文明水平，市委、市政府坚持创建为民、为民创建的原则，大力推进文明城市创建活动，市容面貌发生了显著变化，市民素质得到明显提高。

　　体现了立党为公、执政为民的根本要求。武汉市委、市政府提出发展必须坚持以“强市富民”为核心，将目标管理的着力点放在推进改革发展上，落脚点放在为全市人民创造更加美好的生活上。就业是民生之本。武汉作为一个老工业基地，企业改革的任务很重。做好下岗职工的安置工作，对于保持全市经济社会稳定发展至关重要。在推进目标管理的过程中，武汉把解决下岗职工的再就业问题作为有关责任单位的必达目标。经过努力，2003年全市新增就业岗位10.5万个，安置再就业职工8万人。为了确保困难职工的基本生活，市级财政投入社会保障资金12.6亿元，确保了基本养老金、失业保险金、国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。安居才能乐业。为了确保一方平安，武汉把稳定工作纳入各级党委、政府的工作目标，实行社会治安综合治理一票否决。目前，全市共建成综合治理工作达标社区337个，创建星级安全小区208个，安全社区139个，安全小区达到3300个。

　　体现了“四个优先”的工作方针。武汉市在实施目标管理中，没有单纯追求经济指标，而是体现“四个优先”的工作方针，促进机关作风从管理向服务转变，努力将立党为公、执政为民的要求落到实处。在各项管理目标的设定中，充分体现了为企业服务、为基层服务，转变政府职能、提高政府工作效率的原则。企业兴，则城市兴。按照“企业优先”的原则，市直各单位加大为企业服务的力度，切实为企业排忧解难。为了减少文山会海对基层工作的影响，市委带头大力精简全市性会议和文件。市政府主要职能部门广泛开展创建服务型机关活动，加强和改善社会管理和公共服务。2003年，全市共废止与贸易有关的文件5775件、修订1163件，修改地方性法规11件，废止地方规章和其它政策性文件604件。

　　以目标管理丰富政府管理内涵

　　目前，目标管理已经成为各级政府广泛采用的一种管理形式，全国有20多个省市实行了省级目标管理，包括20多个省会城市在内的200多个城市实行了城市政府工作目标管理或党政群机关工作目标管理。在全面推行目标管理的过程中，武汉市从实际出发，大胆探索，在管理创新中实现政府职能的转变，形成了富有特色的管理内涵。

　　培育了机关工作的执行文化。推行目标管理，核心是“落实”两个字。我们的地方文化中缺乏持之以恒、追求卓越的文化要件，反映在实际工作中就是不少好的决策理念难以落实，落实了也难以做到一以贯之。在目标管理实践中，市委市政府倡导说了就办、立了不改的管理理念。在目标管理考核体系中，一改较为通行的百分制管理方法，实行达标管理，年终“结硬账”。一个单项目标构成一个确定值，单项工作不合格就意味着对整个目标的否定。这就要求机关工作人员必须注意每一个工作环节和其中的每一个细节，真正把工作做实、做细。一种雷厉风行的执行文化在机关生活中初步形成。

　　建立了科学评价干部的考评机制。政治路线确定以后，干部就是决定性因素。要保护好、调动好、发挥好干部队伍的积极性、创造性，必须建立科学的考评体系。以往我们对干部的评价较多地看工作热情、工作态度、工作表现。这种偏向容易造成干部注重工作的过程而不关心工作的质量和结果。目标管理强调的是结果管理，把工作成果作为评价干部的客观性标准，摆在突出的位置，引入末位淘汰制，严格奖惩。这就重新定位了干部评价的价值导向：一个干部的政德政绩怎么样，一个重要标准就是看他完成目标任务的情况。目标管理为干部施展才华提供了舞台，也为其衡量自身价值提供了尺度。评价标准的客观和透明，避免了干部评价中领导者的个人偏好，有利于加强干部工作的群众监督，在干部队伍中形成开拓进取、真抓实干、奋发有为的良好氛围。

　　形成了以机制推动工作的运转格局。在以往的机关工作中，往往是年初各部门提出全年的工作计划，并向上级领导汇报，但在执行过程中却另搞一套，致使计划形同虚设。如果计划缺乏刚性约束，就会不可避免地带来日常管理的较大随意性，致使机关工作主要靠领导的意图推动，而不是建之于机制平台，机关工作人员也容易处于被动应付的状态。实行目标管理以后，目标一经确定，就是立下了军令状；完成目标的时限，就是日常工作的日程表。每个工作人员的岗位职责、工作目标、完成时间清晰明了，目标管理成为改进机关工作的新机制。这种新机制既有利于培养机关干部的责任意识和进取精神，激发他们内在的活力和创造性，又有利于领导干部从烦琐的日常事务中摆脱出来，集中精力谋大局、抓大事。（责任编辑:单长虹）（来源：人民日报）