执法难题图“破壁” 法律体系待完善

　　9月15日，上海市第一中级人民法院驳回了上海青浦高维精细化工厂（以下简称“高维化工厂”）对上海市环保局要求其停止任意排放超标工业废水的《责令改正通知书》行政行为的上诉，至此，因2003年10月15日高维化工厂超标排污受到行政处罚引发的两起行政诉讼画上了一个句号。

　　这起行政处罚案暴露出当前环境执法中普遍存在的“一低两高三难（违法成本低；守

法成本高、执法成本高；执法举证难、追究法人代表责任难和强制整改难）”现象，也显现了当前环境形势对环保部门行政执法的更高要求。如何在新形势下更好地依法行政，这起案件将引发我们更多的思考。

　　一次排污行为引发两起行政诉讼

　　2003年10月15日，上海市环境监察总队执法人员对位于青浦区徐泾镇的高维化工厂进行现场检查时发现，该厂通向厂外的排放污水总排放口内的地下雨水管道有大量废水向河道排放。执法人员当即采集了废水水样，制作了现场检查笔录。所采水样分析显示，从该雨水管道排放的废水中污染物浓度严重超标。2003年10月17日，上海市环保局依据《行政处罚法》的规定，向高维化工厂发出了《责令改正通知书》（沪环改字〔2003〕第105号），责令其停止任意排放超标工业废水。2003年11月5日，在履行听证程序后，上海市环保局做出第2520030125号行政处罚决定，对高维化工厂处以10万元的行政罚款。

　　2003年11月9日，高维化工厂不服上海市环保局行政处罚，认为雨水管道中的废水非该厂所排，向上海市长宁区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上海市环保局的行政处罚决定。在庭审过程中，原被告双方就雨水管道的废水来源进行了举证。2004年4月6日，长宁区法院经庭审调查后认为，上海市环保局做出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，执法程序合法，判决维持上海市环保局做出的行政处罚决定。高维化工厂不服一审判决，上诉至上海市第一中级人民法院。今年7月23日，二审法院驳回上诉，维持原判。

　　随后，高维化工厂又就上海市环保局做出的《责令改正通知书》（沪环改字〔2003〕第105号）向长宁区人民法院提起行政诉讼，法院裁决其所诉行为不属于行政诉讼范围。高维化工厂随后向上海市第一中级人民法院上诉，9月15日，二审法院再次驳回上诉。

　　如何认定雨水管道的污水来源？

　　在这两起诉讼中，2003年10月15日环境执法人员检查时发现的超标废水是否为高维化工厂排放，是处罚正确与否和双方争论的关键。

　　上海市环保局认为，该局在对雨水管道中排出的超标工业废水进行检测后发现，该水样中含有的部分成分与高维化工厂产品中间体中的成分相符，同时，该局还对厂区外围地下管线、厂区内地下排水管、厂区外地表管线与雨水管连接关系进行了勘查，证实厂区周围无其他污染源接入该雨水管道；通过雨水流速鉴定，排除了降雨导致土壤中大量污染物高浓度浸出大量汇入该雨水管道并排放大流量、高浓度超标工业废水的可能；该局还对高维化工厂供、用水量和处理污水能力进行了鉴定，认定该厂的供、用水量不平衡，实际废水处理能力与生产规模不相符。据此，该局最终排除了其他因素造成雨水管道排放超标工业废水的可能性，认定该废水系高维化工厂任意排放。

　　高维化工厂认为，其没有“任意排污”的主观动机、客观条件和客观行为，认为雨水管道内的超标工业废水是其厂区周围的污水塘、垃圾坑、绿化带等类似污染源通过雨水和地下水向雨水管道渗流所致。并认为这些厂区外存在的污染源的污染程度可以达到2003年10月15日该厂总排放口的水样相同的污染程度和水流量。

　　一审、二审法院对双方提交的证据材料进行审查后认定了高维化工厂2003年10月15日任意排放超标废水的事实。

　　环境执法难题亟待解决

　　在此次行政处罚中，上海市环保局针对高维化工厂的任意超标排污行为的行政处罚的最高额度为10万元，但这一处罚额度远远低于该局在此案中用于调查取证、现场勘验和保全证据等环境执法费用，出现了违法成本和执法成本严重倒挂现象。对违法行为的罚款不仅不能弥补调查取证的成本，更不足以支付恢复环境的污染治理所需费用，业已成为环境执法中较为普遍的现象。

　　有关专家指出，行政处罚力度不足，已成为当前环境违法行为屡禁不止的重要原因之一。由于缺乏暂扣、封存等行政强制执行权，环保部门在发现环境违法行为时，不能立即制止其继续发生，只能通过“责令改正”的形式，要求其停止违法行为，这也在一定程度上影响了对环境违法行为的及时纠正。而现行的环境法律、法规的不少规定不够具体、法律责任不明确，同样给环境执法带来了一定的难度。针对这些环境执法中暴露出来的问题，有关部门和各地应进一步完善环境法律、法规体系，有效解决环境执法中面临的“一低两高三难”现象。

　　专家同时指出，这两起诉讼也说明，当前应加快完善环境监管机制，充分依靠科技和信息手段，消除监管盲区，对污染源实行全方位的监管。首先，对污染源的监管要加大频率、提高针对性。要做到这一点，必须借助先进的监测仪器设备和信息管理手段，如安装在线监测设备，对污染源实施全天候在线监控，使执法人员有针对性地出击查处，以提高环境执法的效率。其次，应严格规范和明确企业的雨水和污水排放口，以规范企业的排污行为。

　　据了解，去年底，上海市环保局已明确要求市级水环境重点监管企业进行雨污分流、清浊分流，对原有的雨水和污水排放口分别进行合理归并和规范化整治，分别设置标志牌，并明确除依法设置的排污口外，其他排放口中如有废水排出即可直接认定为企业任意排放。