公车该往哪儿走-公车使用和改革调查与思考

　　在一个处级建制的单位，七个正副处长每人一辆公车并配有专职司机。该单位一位知情人悄悄对记者说：“领导整天是进门一张报，出门一溜烟！开着公车接送小孩上学、老人看病、老婆逛商场、外地旅游、进京城跑关系、聚会接待同学。公车是领导用完他们的亲属用，亲属用完司机用。单位一年养车的费用高达30多万元，公车每公里的运营成本高达8元，是出租车成本的10倍！”

　　公车购置无节制使一些地区行政经费不足，从而导致乱收费、滥罚款的行政违法行为，挤占挪用教育、养老、治安等社会保障资金的事时有发生，损害公共财产利益，挥霍纳税人的钱财。

　　资料显示，“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27％，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代末，我国公车约有350万辆，包括司勤人员在内，每年耗资3000亿元人民币。

　　日前，媒体在介绍到中国访问的德国总理施罗德的生活趣闻时有这样一则消息：德国法律规定总理在休息日或假期不得使用政府为其配置的高级轿车。于是在假期出门的施罗德就会在公众面前呈现这样一幅画面：施罗德开着属于自己的一部叫“坦克”的“老爷车”，而他的保镖却坐在政府提供的高级轿车上为其保驾。

　　政府官员公务用车的资金来源是纳税人的税金，其目的是官员在公务期间更好地为纳税人工作生活提供更高效的管理和服务。官员将公务车作为私有财产予以滥用产生巨大的行政开支，实际上是对纳税人、公共财产的一种侵犯。

　　公款旅游、公款吃喝、公车的使用超出其职务行为的范畴，严格讲是公务员对纳税人的一种侵财行为，这是公车改革的法律基础和保护公共财产不被侵犯的大事情。———编辑手记

　　不久前河北某腐败官员在法庭受审的一句狡辩一时成为人们的笑谈：“我以为我是人民的公仆，所以吃、喝、行都应该是公家的。”

　　“屁股底下一座楼”，公车私用同公款吃喝、公款旅游一样，已经成为滋生腐败引发民愤的源头。今年开始，各地公车改革的呼声不绝于耳。

　　公车“新政”势在必行

　　记者日前在江苏省某单位采访时了解到，在一个处级建制的单位，七个正副处长每人一辆公车并配有专职司机。该单位一位知情人悄悄对记者说：“领导整天是进门一张报，出门一溜烟！开着公车接送小孩上学、老人看病、老婆逛商场、外地旅游、进京城跑关系、聚会接待同学。公车是领导用完家属用，亲属用完司机用。你看，俺单位养车的费用在账面上一年就30多万元，我干十年的工资也没这么多！”

　　据该单位知情人士表示，实际公车每年花费远比账面多。既然是公车，用车人在加油、保险、维修等环节上浪费现象严重，公车每公里的运营成本高达8元，是出租车成本的10倍。

　　公车私用，公车不“公”已经成为普遍性问题，公车日益成为财政的沉重负担，而且这种被群众讥讽为“屁股下的腐败”呈愈演愈烈之势。四川某地级市的统计显示，该市2000年采购公务车206辆，财政支出4812万元；2001年采购公务车271辆，财政支出5404万元；2002年1月至7月采购公务车618辆，财政支出5347万元。该市目前共有公务车4000多辆，每年所需的费用成为财政越来越沉重的包袱。

　　资料显示，“八五”期间。全国公车耗资720亿元，年递增27％，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代末，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。车辆消费占到全部国家财政支出的38％。每年大量的新购公车尤其成为负担，多个省会城市每年的新购公车数量都在数千辆。

　　“财政蛋糕”只有那么大，购买公车无节制使一些地区行政经费不足，从而导致乱收费、滥罚款的行政违法行为，挤占教育、养老、治安等社会保障资金的事件时有发生，严重损害公共财产利益，挥霍纳税人的钱财。

　　我国公车制度与国外公车制度反差甚大：韩国汉城市政府公务专车只有4辆。这4辆“官车”的任务是确保市级领导各种公务活动的交通所需及上下班的接送，绝不许任何人私用，在完成一天的公务后，“官车”必须返回市政府并登记就位；

　　德国各地政府部门为节省开支尽量减少公车数量，公车中还有相当数量是租赁来的；

　　芬兰赫尔辛基市政府只有市长一人享有专车待遇，并且只限执行公务、正常上下班，个人私事不得无偿使用专车；

　　南非享受政府配车的官员不论什么级别，在购车时都需自己支付1/3的购车款，而且申请配车要经过严格的审批程序……

　　浙江大学相关课题组对百余名公务员的调查显示，认为现行公车制度不合理和需要完善的人高达95.5％。

　　公车“新政”势在必行。

　　各地“车改”涌动

　　今年下半年，四川成都、海南、浙江、湖南、江苏等地车改新政潮起。

　　四川成都市实施党政机关“无公务用车”计划，试点机关用车将全部拍卖给私人，试点单位在车改以后用于车辆的经费比以前节约了45％。车改后，按照级别为每位干部每月发放400元~1600元不等的交通补贴，此举每年可节省财政开支600万元。

　　浙江义乌市平均每辆公务车每年支出约8万多元，如此庞大的开支令义乌市不堪重负。为此该市将公车拍卖，大幅减低了行政成本。

　　海南澄迈县对行政机关、企事业单位的公务用车，全面实行“限额包干、超支不补、节余归己”的做法，干部和公务员按月领取公务交通补贴，自己解决用车问题。

　　湖南省资兴市委、市政府2004年对市级领导和各局长使用的122辆公车进行制度改革，取消专用公车，不配备专职司机，每月按标准发放交通货币补贴。改革后一年节约与用车直接相关的四项费用900多万元。

　　“车改”模式的争论

　　中国社会调查事务所调查显示，用什么方式使用公务车，64.3％的公众选择公车租用，27.5％的选择岗位补贴。

　　各地公车改革模式主要集中在公车集中使用、公车私人化、交通费用补贴几种。

　　公车集中管理，取消各部门公务用车，减少“公车私用”现象。但也有人担心导致领导干部和各政府职能部门工作效率下降。

　　中国人民大学李勇博士认为：“关键是公务员的管理体制要跟上，否则公车改革可能会造成新的效率低下。建立完善的考核和监督激励机制是解决这一问题的关键。”

　　公车私人化成为不少地方的公车改革模式，由指定评估机构统一对公车进行评估，公务员按评估价格进行购买。

　　这一方式随之出现的必然要有一定的交通补贴。目前，公车改革单位有的根据车辆使用情况测算公车使用频率，限定一定的公共交通费用份额，再由个人在单位确定限额内凭票报销交通费用，超支不补；有的公开拍卖公务用车，按不同标准向公务人员发放不同标准的交通费用补贴。

　　依据公务人员职、级高低发放车补。这种车改方案是以车补推进车改，简单易行。但有人认为这是“官本位”作风，应依照公务人员的岗位和工作性质合理支付交通补贴，根据交通使用量多少而不是官的大小来决定补贴量，似乎比眼下流行的方案更为合理。许多公务都是下面基层公务员出去作的，而他们得到的补贴反而最少。相反，一个局级干部每年可拿到2万元左右的车补，这2万元的费用直接成了领导干部合法收入的一部分后，到底有多少用在公务上，很难说清楚。再说，有一定职务的领导想找辆车用其实并不是一件难事，即使领导本人并无此意也会有一些人“送货上门”，结果是某些领导仍然用着公车，同时还名正言顺地拿着补贴，公车改革成了变相提高某些人经济收入的一种方式，甚至可能出现“上级坐车下级出钱”的现象。

　　有学者提出了公车运营民营化模式。在西方不少国家因公务用车不足，政府一般向汽车租赁公司租借，用后立即归还，节省了办公费用。

　　浙江大学法学院教授张国清主张，公车运营可以选择民营化，成立相应的公务用车租赁公司，按照市场规则运营。这样做一是没有因为公车拍卖而导致公共财富的流失；二是解决了原来公车司机的出路；三是使公务用车制度纳入市场成为一个开放的体系；四是公车作为一种公共资源不仅能够为公共机关服务而且为整个社会服务；五是公车的利用效率得到最大化；六是一旦完成从单纯的消耗性向生产性转变，可以最大限度地抑制公车私用现象，从而抑制由现行公车制度滋生的腐败。

　　将“车改”进行到底

　　相对于公车改革模式的多重性，更多人担心公车改革是否会像公款吃喝、公费旅游治理一样不了了之？公车改革到底能走多远？

　　近半数公务员认为，公车改革后可预见会出现的最大问题是“既拿车贴，又坐公车”，之后依次是“向下属单位乱摊派”、“影响行政效率”。

　　如何将“车改”进行到底？

　　系统性治理。专家们认为，如果不对整个公务行政运行体制进行系统性治理，单一性改革不会真正产生实际效果。脱离整个行政体制进行的治理，没有相关系统的配套配合，很容易形成上有政策下有对策的局面，因此历来单项治理大都只是一阵风。

　　首都经济贸易大学财政金融学院焦建国博士认为，如果不从行政体制上进行改革，包括公车改革在内的职务消费改革就不能彻底成功。公车消费只是职务消费的一个部分，包括公车改革在内的职务消费改革必须是一个系统工程。行政体制各个职务消费要素，包括公车消费、会议开销、接待应酬等等应统一治理。四川某地出台的“车改”方案中，该区法院、检察院、国土分局、公安分局、工商局、国税局、地税局、质监分局、药监分局、人武部等单位暂缓实行；该区区级领导（含巡视员、助理巡视员、区长助理）暂不参加车改。如果只是让下级改，上级不改，很难取得实效。

　　行政财政法治化。结合公款吃喝、公款旅游治理的教训，公车改革需要纳入法治轨道，不能仅仅作为一种行政上的廉政措施或决议。

　　过去，为了治理公款吃喝、公车私用、公费旅游等现象，从中央到地方开了数不清的会议，下了数不清的文件，效果却难如人意，不上升到法治的层面就不能保证改革的长效性。

　　北京大学王锋博士认为，公车改革不能停留在眼下的行政层次，必须有一个法治层次的跃升。任何改革没有外力推动、法治监督，仅让既得利益群体来改革自己是不可能成功的。

　　依法车改应当包括我国行政财务法治化。在国外，行政财务责任制层次分明，每年年初，所有花费财政资金的政府部门都会向政府财政管理部门提出预算申请，政府财政管理部门汇总后上报给行政首脑后再递交给立法部门批准。财政预算得到立法部门批准后，必须严格执行，违反预算就是违法。

　　焦建国认为：我国行政财政法治化程度低，政府官员花钱缺少制约机制，需要建立严格的预算制度和责任链条。通过这种链条，建立严格的层次分明的预算制度，只要是在预算外的消费就是违法，就要受到惩罚。

　　四川省行政学院罗振宇教授认为，目前各地进行的公车拍卖普遍缺乏法律支撑，即处理公车的方案未报经作为权力机关的人大批准，这不符合我国现行的政治体制安排。公车拍卖的收入应纳入财政预决算，发放的补贴也得经过预算才算合法。要根本遏制公车的不当消费，应从整个行政财务体制的法律治理上进行，否则公车改革就是一盘散沙，各行其是，甚至成为导致国有资产新一轮流失的主渠道。

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　　公车年耗费达3000亿元

　　“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27％，大大超过了GDP的增长速度。

　　截至20世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。

　　在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90％左右，占到全部国家财政支出的38％。

　　去年，一汽集团研制的科技含量很高的8款新车中，有5款属于公务车。

　　公车每万公里使用成本高出社会车辆5至10倍。

　　公务车使用中，公用占三分之一、干部私用占三分之一、司机私用占三分之一。公车不“公”日益严重。

　　中国社会调查事务所对北京、上海等7城市普通居民的电话调查显示：95％以上的公众赞成进行公车改革。关于用什么方式使用公务车，64.3％的公众选择了公车租用，27.5％的公众选择岗位补贴。

　　公车改革不能进退失据

　　中国的公车改革被称作是治理干部屁股底下的腐败。每年中国财政为公务员支付大量的交通费用，在有些地区，围绕着公务用车产生了零部件供应、汽车维修、汽车保养、汽车加油等一系列的产业。有人作过测算，不包括党政机关公务用车司机的开支，仅交通费和保养费，每辆公车将耗费数万元甚至几十万元。公车改革势在必行。

　　然而中国历次公车改革都不了了之。有些地方一律取消公车，向公务员发放交通补贴，但这样一来，不但没有减轻财政负担，反而变相提高了公务员的福利。甚至在有些地区，一边向公务员发放交通补贴，一边又不断地购置交通工具，公车改革彻底走形。

　　公车改革不是不能进行，交通补贴也不是不能发放给公务员个人，问题的关键在于我们的公务员薪酬制度改革没有经过公众的广泛讨论，更没有明确的法律依据，在这种情况下，有些地方公车改革出现了很大的随意性，一旦领导人发生了变化，公车改革措施也随之发生变化。所以，增加公务员收入的透明度才是今后我们应当努力的方向。

　　公车改革设有三条底线

　　据《京华时报》报道，北京市公务车改革的试点工作已经悄然兴起。这些年来，为从体制上预防“公车腐败”的滋生，全国各地纷纷进行了不同程度的公车改革，但是，“公车腐败”的现象不仅没有得到有效遏制，在一些地方反而有愈演愈烈之势。所以，公车改革势在必行。

　　有人认为在公车改革之前，必须有最基本的原则底线。

　　首先，公车改革不等同于发放公务交通费补贴。目前，不少地方的公车改革方案几乎都有一些“赎买”的特征，这实际上是饮鸩止渴，虽然可以在短期内显得经济、合算，但不断增加的赎买项目最终将会使国家和地方财政不堪其重。

　　其次，发放交通补助应对事不对人。目前不少地方较为普遍的做法就是按干部职级高低给予不同的数额，实际上普通办事员外出办事超过级别较高的领导干部，这种“益了处长苦了科长”的车改做法并不能达到初衷。

　　再次，公车改革程序本身必须规范、合乎法定程序。目前不少地方的公车改革，在不同程度上存在着政府既当裁判员又当运动员，自己制定规则、自己执行、自己解释的情况。对此民众质疑认为这是“让既得利益者主持公车改革”，“很难说彻底代表公共意志”。实际上，任何一个决策和方案的制定，要想相对规范、合理都应经过一些规范、严格的程序。同样，公车改革方案，也应当经过广大民众———广大纳税人的讨论和认同，应该经过当地人大的审议并同意才能正式颁布实施。

　　实际上，成功的公车改革，应该是既要保证正常的公务用车，又要彻底挤掉其原有的水分，避免出现一些地方乘机给政府公务人员涨工资的结果。虽然我国的公车改革确实存在着一些较为特殊的矛盾和问题，比如我国的政府公务员工资收入普遍不高，确实存在需要提高政府公务员的积极性和行政效能的地方。但是，如果有关方面真正搞清楚究竟为什么要进行公车改革，如果各方面彻底消除那些内心深处的特权意识，那么问题也许会简单得多。