特别关注:林业法制建设正在消除“计划”痕迹

　　林业法制建设正在消除“计划”痕迹

　　———国家林业局局长周生贤谈林业法制建设如何转型本报记者 郄建荣

　　说起我国林业发展的历史，自然离不开砍树。特别是建国初期，马永顺等砍树劳模的出现不仅反映了那个时代我国林业建设的特色，而且准确地告诉了人们我国林业建设的定位

———以木材生产即砍树为主。

　　1998年发生在我国南北方多个流域的特大洪水，使党和国家痛下决心，坚决禁止在大江大河源头进行天然林砍伐，尔后出台了包括天然林保护、退耕还林(草)等一系列重大决策。这场特大洪水不仅催生了国家相关政策的出台，更直接推动了国家林业局定位的转变———告别砍树时代，进行生态建设。

　　“目前，我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期，林业部门的性质由专业经济部门转变为公益事业管理部门，林业部门的职能由专业的经济管理转变为公共服务和执法监督”。在谈到国家林业局的定位时，周生贤局长这样告诉记者。他说，实施以生态建设为主的林业发展战略，必须对林业工作进行全方位的调整。他坦诚地告诉记者，面对新形势，我国的林业法制建设的现状相对滞后，滞后表现在多个方面：

　　———与以生态建设为主的林业发展战略还不相适应。现行的林业法律法规的一些规定，在某些方面仍然带有以木材生产为主的历史烙印，与促进林业持续快速协调健康发展地要求不相适应。一些新情况和新问题缺乏法律规范，存在着“盲区”和“空白点”，一些与法律配套的规章和制度尚未出台。

　　———与市场经济发展的要求还不相适应。现行林业法律法规某些规定仍然存在着计划经济体制下形成的痕迹，束缚了林业进一步的改革和发展，特别是在林业产权制度改革、林业采伐限额管理、野生动物经营利用、林业资金管理、国有森林资源管理、非公有制林业发展等方面更为突出。

　　———与依法行政的总体要求还不相适应。在林业行政执法工作中还存在着有法不依、执法不严、多头执法、执法犯法等问题和以罚代刑的趋利化现象。林业行政监督体系尚未健全，案件报告制度不够规范，责任追究制度缺乏严格规范等等。

　　———与营造懂法、守法、用法的社会氛围不相适应。林业法制宣传教育不均衡，普法还存在“死角”。在一些边远林区，由于经济、文化发展水平限制，信息传播手段落后，普法工作难以开展。林业普法教育只注重法律知识的普及，而忽略法律意识的培养。普法宣传有时流于表面，普法重心没有真正向基层下移。

　　在清醒看到这四大问题的同时，国家林业局决心在解决问题上下功夫。周生贤告诉记者，盛世兴林必先健全法制，依法治林必先依法行政，以法制建设为保障。他认为，随着国家法制化进程的加快，必须把全面推进依法治林摆到更加突出的重要位置。周生贤说，以人为本，促进人与自然和谐发展是林业发展的灵魂。

　　那么，国家林业局在精心打造这一灵魂工程时，如何充分发挥法律手段的保障作用呢？对此，周生贤谈了他的想法。

　　他说，首先要规范林业行政管理活动，把林业行政工作纳入制度化、法制化的轨道。他特别寄语广大林业工作者要认真履行法律赋予的责任，根据法律授予的权限管理林业各项行政事务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。其次要建立健全林业行政决策机制。主要是建立健全公众参与、专家论证和林业主管部门决定相结合的林业行政决策机制，完善林业重大决策的规则和程序。对于涉及面广、与人民群众利益紧密相关的林业重大问题，在做出决定之前，要实行社会公示制度和社会听证制度。要建立和完善专家咨询制度，把专家咨询意见作为林业行政重大决策的重要依据之一。要建立林业决策责任制，保障决策透明、公正、公平，杜绝决策的随意性。第三，依法规范实行林业行政许可和行政审批。按照“有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿”的原则，进一步建立和完善各项林业行政许可和行政审批管理制度，积极探索权责相统一和权益相分离的审批办法。行政许可的决定要公开，听证、复议的制度要完善，公众举报投诉的渠道要畅通。

　　周生贤还向记者描绘了国家林业局构建的新时期法律体系。

　　在这个法律体系中，周生贤提出，要把林业生态建设所面临的突出问题作为立法重点，对还没有法律法规的，要抓紧制定；不适应现实客观要求的，要抓紧修改或者废止。他透露说，森林法和野生动物保护法修改工作是重头戏，目前都已排上日程；同时还要制定自然保护区法、天然林保护条例、湿地保护条例等法律法规。他强调，在进行这些立法的时候，必须保证立法质量。

　　周生贤说，林业法制建设的主体是人，因此，就要实行林业行政执法主体资格管理制度，明确林业行政执法主体资格。林业行政执法机关要在法定职权范围之内实施行政执法，非行政机关的组织未经法律、法规的授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。要采取措施切实解决执法人员“身份混杂”问题。他要求，各级林业主管部门法制工作机构要建立林业行政执法案件评价督查制度，完善和规范林业行政案件统计工作。

　　近年来，林业执法的力度不断加大，也产生了积极的社会影响。就此，周生贤也提出了具体要求。他说，一方面要以强有力的林业行政执法保障林业法律法规的顺利实施，严厉打击破坏森林和野生动植物资源等违法犯罪行为，坚决适时地开展集中专项打击行动；主动加强与工商、公安、海关、监察、环保等部门的合作，形成严厉打击违法犯罪的合力；要根据林业重点生态工程建设布局，确定林业执法的重点，调整林业执法力量的分布。另一方面要严格按照法定程序实施林业行政处罚，依法执行林业行政处罚的管辖、决定、送达、执行等各项制度；建立林业违法案件的举报制度，对人民群众的举报线索要认真调查核实；管理部门要实行重大林业行政案件逐级上报制度，对严重破坏森林资源的重案要案进行重点督查和督办。解析全面推进依法治林实施纲要本报记者郄建荣

　　不久前，国家林业局出台了《全面推进依法治林实施纲要》，业内人士认为，这是国家林业局加速推进新时期林业历史性转变的一个根本性举措，是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。它对国家林业局顺利完成历史转变起着至关重要的作用。纲要全面反映了国家林业局林业法制建设的进程、问题以及对策。

　　林业法制建设主要目标确定

　　力争到2010年，通过全面推进依法治林，实现以下目标：

　　———建立和完善适应以生态建设为主的林业发展战略，促进和保障林业可持续发展的林业法律制度，形成门类齐全、功能完备、内部统一的具有中国特色的社会主义的林业法律法规体系。

　　———林业行政管理人员特别是各级领导干部依法治林的观念明显加强，依法行政水平明显提高；基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的林业行政管理体制；基本建立起科学化、民主化、规范化的林业行政决策机制和制度；基本实现由注重依靠行政手段管理林业事务向注重运用法律手段管理的转变；林业行政许可等行政管理活动公正诚信、规范有序、高效便民；林业政务信息全面、准确、及时发布。

　　———林业法律法规规章得到全面准确公正实施，违法行为得到依法惩处，森林资源、野生动植物资源、湿地资源等得到有效保护，公民、法人和其他组织从事林业生产的合法权益得到切实保障。

　　———林业行政执法监督制度和机制基本完善，内部监督、层级监督和外部监督明显加强，形成及时有效、内外结合的林业执法监督体系，使林业行政权力与责任紧密挂钩、与行政主体利益彻底脱钩，监督效能明显提高，林业行政救济完备有效，林业行政违法行为得到及时纠正。

　　———全面实施林业综合行政执法，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业综合行政执法体制，林业行政执法队伍建设显著加强，执法程序严格规范，执法保障稳定有力。

　　———持续稳定、运作有序、全方位多层次的林业普法工作机制基本形成。林业法律得到广泛宣传和普及，林业法律意识和生态道德观念深入人心。

　　推进依法行政规范林业行政管理行为

　　建立健全林业行政决策机制。按照依法决策、科学决策、民主决策的原则，完善林业行政决策程序。凡涉及全国或者地区林业发展的重大决策事项以及专业性强的决策事项，林业行政主管部门应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，广泛听取各方面的意见和建议。建立健全重大林业生态破坏事故、森林火灾、森林病虫害、外来有害生物、沙尘暴等自然灾害的预警和应急机制、建立和强化森林消防监督管理和执法机制。

　　依法规范和实施林业行政许可。严格执行行政许可法，规范林业行政许可受理、审查、听证、决定和对被许可人的监督检查行为，探索相对集中林业行政许可权，实施行政许可的监督制约与责任追究制度，对违法实施行政许可的人员依法追究法律责任。加强林业非行政许可审批监督管理。所有非林业行政许可审批事项都必须公开，承办单位必须向申请人承诺办理期限。建立健全林业行政决策责任制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全林业行政决策责任制度，实现决策权和决策责任相统一。

　　加快立法，建立完善林业法律体系

　　进一步健全林业法律体系。林业立法要加强对生态建设、生态安全和生态文明的立法。

　　法律方面，修改完善森林法、野生动物保护法，起草自然保护区法等法律。

　　法规方面，抓紧制定天然林保护管理、湿地保护、野生动植物进出口管理、公益林补偿、森林林木林地使用权流转、非公有制林业发展、森林公园管理、森林资源监督管理、木材检查站管理、木材经营加工监督管理、国家森林资源调查规划设计管理等条例，修改完善森林防火条例、野生植物保护条例、森林病虫害防治条例、植物检疫条例、森林采伐更新管理办法等。

　　规章方面，制定和完善造林质量管理、木材运输管理、林业基础数表编制管理、国家森林资源连续清查管理、森林资源档案管理等部门规章；抓紧制定和完善森林资源资产评估、森林火灾损失价值评估等林业行业标准。地方林业行政主管部门也要根据国家林业立法的重点，结合本地林业工作实际，制定和修改地方性林业法规和规章。

　　理顺执法体制规范林业行政执法行为

　　加强林业行政执法队伍建设。全面推进依法治林，必须造就一支权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法队伍。对新录用的林业行政执法人员，必须坚持公开、公平、竞争的原则，公开招考，择优录用。建立林业行政执法人员激励机制，实行竞争上岗、绩效考核、定期培训、末位调整制度。

　　严格林业行政执法主体资格管理。依法确定林业行政执法主体资格，并向社会公布，不具备行政执法主体资格的单位和个人不得行使行政执法权。各级林业行政执法机关应当在法定职权范围内执法，不得滥用职权或者超越职权。实行林业行政执法人员持证上岗制度，林业行政执法人员必须持全国统一的《林业行政执法证》执法，没有取得《林业行政执法证》的不得从事林业行政执法活动。省级以上林业行政主管部门的法制工作人员应当持《林业行政执法监督证》从事执法监督活动。

　　拓宽监督渠道强化林业行政执法监督

　　加大林业行政执法监督力度。强化林业行政执法内部监督，建立执法检查、重大案件督查等层级监督制度。对林业规范性文件实行前置性审查。加强林业行政复议工作。审理林业行政复议案件，要重依据、重证据、重程序。完善行政复议责任追究制度，对违法办理林业行政复议案件的行政复议工作人员，应当依法追究其法律责任。切实做好林业信访工作。

　　自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级林业行政主管部门应当自觉接受人大及其常委会的监督，对人大及其常委会组织进行的林业法律执法检查中发现的问题，应当认真整改、及时纠正；自觉接受政协的民主监督，虚心听取并采纳对林业工作的意见和建议。

　　自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对林业行政机关实施的司法监督。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，林业行政主管部门应当自觉履行。

　　自觉接受社会监督和专门监督。对新闻媒体反映的林业行政执法问题应当认真调查、核实，依法及时处理并反馈情况。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查，积极配合监察、审计机关查处林业行政主管部门及其工作人员的违规违纪行为。

　　加强林业普法和法制研究夯实依法治林基础

　　深入开展林业普法宣传教育活动。坚持机关干部学法制度。各级林业行政主管部门的工作人员特别是领导干部，要带头学法、守法、用法。县级以上林业行政主管部门每年应当定期举办法制讲座，林业行政机关工作人员学法和接受依法行政培训的时间每年不得少于40学时，学习成绩列入年度考核内容。我国林业法制建设取得长足进展本报记者郄建荣

　　随着我国林业建设重心的转变，林业法制发挥了积极的保障作用。国家林业局局长周生贤近日表示说，新中国成立以来，特别是近20年来，我国林业法制建设取得了长足进展。

　　林业法律体系初步形成。据介绍，在我国资源保护领域，林业立法工作起步最早。国家陆续公布施行了森林法、野生动物保护法、种子法、防沙治沙法、农村土地承包法等8部相关法律，国务院颁布了森林法实施条例、陆生野生动物保护实施条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、野生植物保护条例、退耕还林条例和关于开展全民义务植树运动的实施办法等20多件行政法规，国家林业局制定颁布了50多件部门规章，为保护、发展和合理利用森林和野生动植物资源，维护生态平衡，提供了有力的法律保障。同时，各省区市根据当地实际，公布施行了300多件地方性林业法规和规章。目前，我国林业法律法规基本覆盖了林业建设的主要领域，林业建设基本做到了有法可依、有章可循。

　　林业行政执法不断加强。多年来，林业执法机构和队伍建设不断加强，林政资源管理、野生动植物保护、林木种苗管理等方面的行政执法得到强化。到目前为止，全国共建立森林公安机构6700多个，木材检查站4000多个；全国有各类林业执法人员近20万人，其中森林公安5万多人。通过开展经常性的林业执法，每年查处林业行政案件几十万起、侦破刑事案件1万多起；通过开展绿剑、春雷、猎鹰、天保等不同形式的专项行动，严厉打击了各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动，有效地保护了林业建设成果。

　　林业执法监督机制初步形成。近年来，国家林业局逐步建立了林业行政执法监督机制。制定了《林业行政执法证件管理办法》，实行了持证上岗制度；制定了《林业行政处罚程序规定》，明确了实施行政处罚的主体、权限、程序等内容，在全国范围实行了统一的林业行政处罚文书格式；制定了《林业行政执法监督办法》，建立了有关报告制度、行政处罚听证制度、重大案件讨论审查制度、错案追究制度等，林业普法宣传也取得明显成效。

　　林业行政行为进一步规范化、法制化。国家林业局对1949年到2002年底发布的21万件各类部门规章、规范性文件进行了全面清理，并于今年4月正式公布了清理结果。还对100项行政许可、非行政许可审批项目进行了清理，取消了26项，符合法律法规规定予以保留的57项。