李金华:国家审计是国家治理的工具 为问责导航

　　我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。中国经济的发展、社会的进步，已经成为世界瞩目的焦点。在欣赏成就的同时，我们也不应当忘记，无论是经济发展与社会进步的协调，还是自然资源与生产消耗的平衡，无论是增长速度与增长质量的同步，还是体制改革与风险代价的兼顾，都还有很多课题需要研究，还有很多问题需要解决。

　　这些课题都涉及到一个核心，那就是如何完善治理，包括公司治理和国家治理。

　　一个公司需要治理，一个国家也需要治理。公司治理的软弱，一定给投资者造成损失；国家治理的失效，就会产生腐败和混乱，就无法让所有的投资者都得到收益的机会。

　　因此，完善治理是中国长期持续稳定发展的内在要求，需要社会各种力量共同努力。国家审计不是公司治理的主体，但会通过履行审计监督职责来推动公司治理的改进；国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而连接国家审计和治理之间的桥梁，就是今天的审计必须关注的“责任”。

　　让承担责任成为公司治理的起点

　　对于公司而言，受托经营和受托责任，是构建现代企业制度的核心和前提。公司治理的目标绝不仅是实现股东权益的最大化，更不是追求内部人利益的最大化。企业在追求盈利的同时，必须承担社会责任，比如遵守社会道德规范，维护企业利益相关者(特别是劳动者)的权益，保护环境等。

　　背离责任的公司治理，是没有灵魂和目标的治理；而没有治理来保障的责任，责任仅是一纸空文。现实反复提示我们，承担责任应当成为公司治理的起点。

　　诚信是第一位的责任。没有可靠的数据，没有可靠的交易，没有可靠的产品，我们所依存的经济环境就会充满谎言、充满泡沫，最终通过反复的博弈，让“劣币驱逐良币”的悲剧成为现实。

　　讲究诚信并不是每一个理性人与生俱来的品德，我们也从不幻想，通过教育就能让舞弊和丑闻销声匿迹。国家审计机关一直坚持不懈地在财经领域打假治乱，目的就是让造假者的风险成为现实，让其成本超过收益，使其不得不为逃避责任付出巨大代价。国家审计机关还一直在努力推进审计成果的公开透明，其目的也正是以此来促进相关信息的公开透明，从而增强信息的可信度。

　　守法是公司的基本责任。随着经济的不断发展，经济犯罪的手段也在不断花样翻新，犯罪的后果也可能越来越严重。审计人员在执行每一项审计任务时，揭露经济犯罪并不是最终目标，但维护法制的尊严，提醒大家承担起守法的责任，则是我们时刻牢记的职责。

　　我国公司治理整体上正在朝好的方向发展。但在此过程中，一种新的倾向也引起了我们的高度关注。一些单位和个人在真实性、合法性的边缘打“擦边球”，钻法律和政策空子，频繁使用各类“公允性技巧”，利用关联交易、内幕交易、转移定价及不恰当评估等手段，转移财产，损害国家或大部分利益相关者的利益。对此，审计机关的原则是坚持三个“有利于”(即看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平)，为改革服务，维护市场各主体合法权益的前提下，坚决地维护国家利益不被侵害。

　　能否有效地履行社会责任，是现代文明社会对公司治理提出的新挑战。要让承担责任成为公司治理的起点，就必须对责任的承担和履行进行监督，这就是国家审计机关开展“经济责任审计”的一个重要出发点。我们对国有及国有控股企业主要负责人实施经济责任审计，因为他们都应当承担起各自的受托责任，他们受国家的委托，经营国家和人民的资产，就必须对国家负责、对人民负责、对法律负责、对所有的利益相关者负责。经济责任审计是公平的，因为你享有了权力，就必须承担责任；经济责任审计是必要的，因为没有了监督的权力，必然会导致腐败。

　　承担责任是公司治理的起点，但绝不是终点，假如没有市场规则的约束、没有法律强制力的规制，责任将被十分轻松地抛弃。只有在国家治理的框架下，公司的治理才能被置于一个不可逆转的潮流之中。

　　让落实责任成为国家治理的关键

　　实现国家治理的途径很多，但现实的中国，明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。

　　首先，国家治理要求明确政府在经济生活中的责任。如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生。过去二十多年中，政府一直在进行政企职责分开的努力，但在经济生活中，一些政府机构既当运动员又当裁判员的现象还是经常出现，使整个市场的规则受到很大挑战。

　　在讨论很多宏观调控措施为什么失灵时，一个很重要的因素就是一些政府机构成为经济发展失调的始作俑者，市场以及其他一些手段对政府已不起作用。

　　其次，国家治理需要将责任法制化。人们往往倾向于追求权力的法制化，却容易忽略责任的法制化。这样一来，由于获取权力和行使权力的成本太低，又进一步强化了政府及各部门追求权力的冲动。将责任法制化，至少有三个好处：一是抑制对公权的需求，避免公权的无限扩大可能对私权的侵犯；二是增强权力行使者的责任感，让他们时刻关注权力行使的后果，改善行政行为；三是为责任的评价和考核提供前提，也就是为“问责制度”创造条件。

　　在问责过程中，还需要注意，在很多表面问题的背后，有许多法律或制度不完善、不科学之处。要解决表面问题，必须从根本上改革制度。举一个例子，审计署去年对17个省、市的税收征管情况进行了审计调查，发现人为调节税收进度问题仍较突出。问题的关键在于政府在制定财政预算时，对税收仍采取“基数加增长率”的模式，一方面计划与实际往往存在较大出入，另一方面税收计划完成的好坏不仅是上级部门考核下级的重要内容，也成了各级政府评价、奖励有关部门最直接的参考依据。在这种情况下，延压税款或征收“过头税”都有了激励因素，很难做到依法治税。为此，审计署明确建议有关部门进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证依法治税。

　　再次，国家治理需要依法行政，严格执法。依法行政，首先要规避的就是不依法行政导致的权力和责任的不对等。如果政府可以不依法行政，就难以要求企业去依法经营。依法行政和严格执法，是保证政府、公司和社会其他细胞，各自都能享受自己的权利，督促大家各自都履行责任。严格执法，从政治的角度讲，是要维护法律的尊严，让国家的每一个个体都能得到公平的待遇。从经济的角度讲，严格执法是要维持市场规则的有效性，防止任何破坏规则的人获得非法利益。

　　最后，落实政府责任，关键是落实有效支配社会资源的责任。政府的责任有很多，但有效支配社会资源是核心。政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点。

　　从表面来看，如果没有明确的责任框架，那么预算的分配过程就有可能产生权力的寻租，因为不受制约的分配权，必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。

　　从深层次看，仅仅管住分配环节还不够，如果使用环节没有责任相配套，那么使用者追求资源分配最大化的冲动就会不断增长，而其非正常使用资源获得的不当得利，又有可能流转回到上一个分配环节。此来彼往，必将导致恶性循环。因此，建立刚性、透明的预算分配制度，健全完整的预算资金使用绩效评价体系，配套严格的预算执行监督检查制度，是落实政府责任的重要环节。

　　责任是推动民主与法制的着力点

　　国家审计，是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。促进民主与法制，是国家审计不懈的追求。

　　国家审计机关有着众多的审计对象和多方面的职能，其资源相对于大量的被审计事项，永远是稀缺的。让稀缺的审计资源发挥作用的最好途径，就是要找到推动民主与法制建设的着力点，这个着力点就是责任。

　　国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任。因为审批预算的权力来自人民，这种权力的最终实现必须依托于预算的有效执行，否则，人民的权力就会旁落。

　　国家审计机关还要关注政府部门履行责任的有效性，积极开展效益审计。因为取之于民的资源，只有用之于民，并用出成效，才能满足纳税人的要求，这才是政府责任的最终归宿。

　　国家审计机关要关注一切受托经营者的责任，促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任。

　　国家审计关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会里，政府、公司和个人都享受法律赋予的权利，也都要承担法律赋予的责任，任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。

　　国家审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。

　　一个负责任的公司才是有未来的公司，一个负责任的国家才会是有希望的国家，而一个负责任的民族，才会是永远朝气蓬勃的民族。让我们都明确自己的责任，都承担起责任，只有如此，全面建设小康社会的目标才能更快、更好地实现。

　　本文为国家审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上的演讲，发表前经作者本人改定

　　(本文刊于《财经》2004年第24期，12月13日出版)来源：财经 责编：金风