国家公务员不必都是一流人才

　　在几年前很严肃的“三讲”中，有的地方的领导和干部确实连讲三次都通不过，但过了一阵以后，却又调换到别的部 门和单位当了一把手。希望这次的公务员立法能够使规矩不再成为摆设。

　　目前公务员队伍最缺乏的是道德合格、人品合格、能力合格的官员，日常的舆论使人们以为公务员队伍必须吸纳一流 的人才，其实这是错觉

　　信报记者胡勇/文

　　2004年12月25日至29日，十届全国人大常委会召开第十三次会议。一部旨在统一范围国家公务员管理的法 律，《中华人民共和国公务员法(草案)》将被提交审议。

　　这是中国第一部针对人事管理的立法，

　　按照立法程序，该法最快于2005年上半年通过。但由于对公务员的范围、公类、管理等存有较大争议，学界普遍 认为，《公务员法》很多细节有待讨论。对此，本报对参与《公务员法》讨论的国家行政学院教授马庆钰围绕我国公务员制度 立法问题进行了专访。

　　记者：我国公务员法草案已在2004年12月27日正式进入全国人大的审议程序，这意味着它有可能在不久的将 来即成为正式法律。请问这部法律的制定和将来的出台有什么意义？

　　马庆钰教授：《国家公务员法(草案)》，本质上说对于推进依法行政具有重要现实意义。自1989年起到今年7 月1日，国内已相继颁布施行《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等4部事关政府法制建设 的基础性法律。但这4部法律主要从“事”的层面来界定和规范行政行为和相应的权利救济诉求，如果不能从法律上界定做“ 事”的主体的话，那么对行政行为的规范就根本是模糊的。不久将正式颁布施行的《公务员法》将从“主体”要件层面来规范 和约束公务员的具体行政行为和社会形象。进一步说，有了“事”和“人”两个层面的涵盖，行政法制体系才算初步构建成型 。

　　记者：本草案与1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》相比，内容有哪些变化和突破？

　　马庆钰博士：变化的确很大，其中至少有六个比较重要的变化。第一是在法条规模上的变化，《国家公务员法草案》 共20章103条，在原《条例》基础上增加了“职位聘任”和“法律责任”两章。另外“职务职级”代替了原来的“职务分 类”一章，“公务员管理机构”代替了原来“管理与监督”一章，“公务员法的适用范围”则是原来“总则”的内容。

　　第二是立法指导思想的变化，《公务员法草案》比《国家公务员暂行条例》更加鲜明和充分地体现了执政党的干部路 线和方针政策，将党管干部的主要做法直接加以法规化，并明确规定共产党的组织部门成为公务员管理机构的重要主体。

　　第三是公务员的界定和范围有重大变化。现在，除了行政机关工作人员，立法机关和政协机关工作人员、共产党机关 工作人员、民主党派机关工作人员、法院、检察院的法官和检察官等也纳入了公务员范围。我国行政系统原有约530万人， 按照现在的范围，公务员队伍将增加到约674-675万人。人民团体、群众团体的工作人员，则参照公务员法进行管理。

　　第四是职务职级划分要作较大调整。根据草案的规定，公务员职级与职务的对应关系，由国务院规定。《草案》沿用 了原《条例》中有关领导职务和非领导职务的公务员职务分类，同时又规定，国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专 业技术职务和行政执法职务。

　　第五是聘任制纳入管理范畴。草案规定机关根据需要，经批准可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

　　第六是引入“引咎辞职”制度。草案规定，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者 对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

　　记者：《国家公务员法草案》在制定过程中是否参考了西方文官制度？

　　马庆钰教授：“国家公务员”是外来的称呼，我国原来没有这个东西。邓小平在我国改革开放的初期提出“中国也要 搞文官制度”。1987年中共十三大正式宣布，我国将建立和推行有中国特色的国家公务员制度，作为政治体制改革的一项 重要内容。公务员制度最早产生在19世纪中期的英国，英国内阁明确提出：国会议员、法官、检察官、政府首脑，各部部长 以及部队武装人员都不是文官，文官仅指内政和外交的行政部门工作人员。美国除了上述规定外，将公用事业部门人员，政府 企业管理人员，公共部门的工程技术人员也称作文官。德国分了两类：一类是特别职公务员；一类是一般职公务员，后者适用 于联邦文官法。韩国、日本等还包括了教师、警察等。在当代的行政改革中，这次我国的公务员法草案也借鉴了国外公务员制 度改革中的一些做法，但在公务员范围的划定上则完全不同。这个范围的确定是否会影响到公务员立法的进步作用，还要看一 看。

　　记者：从各方面的反映看，草案中关于公务员范围确实是一个有争议的条款。人们对此是否有不同看法？

　　马庆钰教授：对这个重要变化有赞同也有反对。赞同的人认为：这些机关都履行国家政治职能；这些机关均使用国家 行政编制，都由国家财政支付薪酬；作为一个整体，这些机关人员素质要求相同，管理方式相同，都适用公务员制度的原则精 神、基本要求和主要规定。

　　不赞同的认为：世界上尚没有把党派划为公务员的先例，将党派人员纳入公务员范围，有可能会强化党派机构国家化 和行政化趋势。这对于党政关系的合理定位和是否有利还不好评论。再说，“管理国家事务和履行社会公共事务管理职能”的 主体必须要以宪法为依据，而宪法规定的国家机构，既没有任何党派，也没有政协。这需要在根本法和正在审议的公务员法之 间进行调适。人们都了解一个基本常识，就是，公务员这个群体必须体现中立性和公共精神，这是“公务”的实质。获得从事 “公务”活动的资格，不是自己给予而是宪法给予。

　　赞同者认为：由于没有法律约束，对公务员“凡进必考”的要求一直不能在党派机关中加以实施。大约仍然有1/3 的新进入人员没有经过考试途径，这些人主要在党派机关中。1982年以来的历次改革中，党派机关一直是远离改革和游离 于法规管理之外的“安全岛”。有了这部法律，对党派机关管理就可以有法可依。

　　记者：“引咎辞职”已写入公务员法。但“引咎辞职”的范围是什么？怎么样启动这个程序？

　　马庆钰教授：引咎辞职条款，是将各地规定、党内文件上升为国家立法，使官员问责与引咎辞职的规定法律化。引入 引咎辞职制度是一个进步。领导成员因“工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响”的，或者“对重大事故负有领 导责任”的，应当引咎辞去领导职务，立法需要通过实施细则进一步明确。从“非典型性肺炎”发生以后，我国已经开了引咎 辞职的先例。现在公务员法又有了规定，可能执行起来会更好。现在我们担心的是流于形式，即平常人们司空见惯的引咎辞职 没问题，但挪窝换地照当官。比如在几年前很严肃的“三讲”中，有的地方的领导和干部确实连讲三次都通不过，但过了一阵 以后，却又调换到别的部门和单位当了一把手。希望这次的公务员立法能够使规矩不再成为摆设。为此，就要有相应的条款将 有关的监督部门和监督职能以及监督程序写清楚。

　　记者：《公务员法草案》规定公务员不得参加反对政府的集会、游行等活动。但公务员也有公民的双重身份，这是否 意味他们的声音得不到体现？

　　马庆钰教授：的确公务员也是公民，但是不同于一般公民，几乎在所有国家，忠实于自己的国家和政府都是一个希望 取得公务员资格者的先定条件之一，否则你就可以选择不当公务员。不赞同的认为：与有可能引起的党政关系弊端相比，这个 考虑是“只见芝麻不见西瓜”。更何况，对党派机关的管理可以通过制定一部《政党法》加以解决，而这一点也正好是我国需 要填补的一个空白。

　　赞同者认为：公务员的这种划分，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导，保持机关干部队伍的整体性，有利于干 部在不同机关之间进行交流。

　　不赞同者认为：且不说当今社会事务管理分工日益复杂和细化的现实对各国公务员队伍的职业化和专业化要求日益突 出，仅仅就一般情况而言，国家管理中不同机关人员的不同条件素质要求也是显而易见的，比如立法人员、法官、行政人员和 党派机关人员因其职司岗位不同而差别鲜明。如果强以公务员之名而随便调换、交流就有可能妨碍公务员队伍的职业化和专业 化发展，最终会降低管理和服务水平，影响国家和政府管理的现代化。

　　赞同者认为：公务员法只是一部人事管理法，规范的是机关的人事管理工作，不涉及机关职能和工作方式，所以运行 中不会有矛盾。

　　不赞同者认为：根据国外的经验，公务员制度的立法用意首先在划分管理主体和实现异体制约，而说我国这个法只规 范人事管理，不涉及职能权限，这样就很难体现公务员立法的根本精神。这样的话，称呼“公务员”还是“党政干部”，其实 并没有两样。

　　那么，公务员的声音怎样表达，与政府产生利益争执怎么处理呢？在有的国家和地区，成立有公务员公会。比如香港 、澳门就叫“公务员工会”，在产生了有关待遇和工作条件的要求时，由工会派代表通过既定合法途径与政府决策者或者立法 机构协商解决。我国不可能允许成立公务员工会，但在《公务员法草案》中有专门“申诉控告”和“仲裁”的内容，其中就规 定了当一个公务员有苦况和冤情时，可赖以解决问题的法律途径与程序，这算是对公务员利益的保障条款。

　　记者：《公务员法草案》规定了15项公务员必须遵守的的纪律，其中不许对抗上级的决定和命令，这是否与政治文 明相悖？

　　马庆钰教授：正如我刚才说的，对公务员行为予以纪律约束是各国的普遍做法。问题是怎样表达更加合乎法律精神。 “不许对抗上级的决定和命令”不是完美的法律表达语言，容易对有关行为主体形成误导。应当稍加调整，改为“不许对抗上 级合法的决定和命令”就容易为各方面接受。

　　再仔细读其它条文，还会发现类似问题。比如“弄虚作假，欺骗领导和群众”、“滥用职权，侵犯群众利益，损害政 府和人民群众的关系”，其中的“领导”和“群众”都不是很好的法律用语，而是平常机关行文中的习惯说法。其中“领导” 的概念比较模糊，而且欺骗领导就可以作为违法治罪的根据也有些轻率。一般讲，这样的规定可能更易于养成领导者的家长作 风；具体讲，如果一个下级对上级发生了善意的哄骗行为，这条法律该怎么办？这里的“群众”用的也不好，机关工作人员平 常说“群众”都顺了嘴，早就忽略了其中领导者居高临下的轻慢平等的意味，以至于将其放到了法律条文中。为了体现法律的 谨严，最好将“欺骗领导和群众”换成“欺骗政府和公民”。

　　记者：现在公务员队伍中，最为不足的人才是什么？这给公务员队伍会带来怎样的影响？

　　马庆钰教授：我认为现在公务员队伍中尤其是担任领导职务的公务员中也包括现在名义上还没有正式获得公务员身份 的党的机关中的领导干部中，最缺乏的是道德约束能力，也就是缺乏政治和行政的伦理道德，具体表现在廉洁、诚信、官格、 甚至人格已经存在非常大的危机，以至于影响到了广大民众对政府形象的评价。因此说，目前公务员队伍最缺乏的是官员道德 合格、人品合格、能力合格的人。日常的舆论使人们以为公务员队伍必须吸纳一流的人才，其实这是错觉。比较企业界和政府 的性质，我认为，企业拥有一流的人才对全社会才是福音。如果一个国家的人才不是主要涌向企业而是流进政府，我们就可以 说这是人才的浪费。人们就有理由认为社会的资源配置体系和财富分配的公平机制发生了问题。面对今年的公务员招考中出现 的上百人争一个公务员岗位的现象，政府不仅不应当津津乐道，而应当将其看作一个对社会体制“健康”度的警示才对。