保护百姓权利 2004年江苏出台10部地方法规

　　[核心提要]从艾滋病防治到讨工资，从车撞人索赔到长江水污染防治……2004年，在江苏法治进程中，有太多的事件值得回顾。“最近几年就数这一年最忙！”江苏省人大法制委员会主任委员吴晶如是感叹。从省人大常委会一年中新鲜出炉的10部法规中不难看出，约束政府权力，保障公民权利，无疑成为2004年度立法主题。2004年，江苏立了哪些法？这些新法规的立法背景是什么？于百姓生活有怎样的影响？对政府行为有何约束和规范？带着这些问题，记者进行了深入采访。

　　维护公民权利，规范公共权力

　　———专访省人大法制委主任委员吴晶

　　坐在中山北路一幢民国风格的旧办公楼里，吴晶接受了采访。他的办公室里堆满了书籍、报刊，桌上摞着厚厚的信件。采访中间，不断有电话打入，都是关于立法的事。吴晶以和缓、平静的语速向记者谈起2004年他亲历审查的每一部新法规。值此岁末年初，盘点一年的立法硕果，从立法的原则理念到条款设置，点点滴滴都让他很是感慨。每部法规都是无记名投票

　　记者：立法按老百姓的理解就是定规矩，过去一年你感受最深的是什么？

　　吴晶：2004年江苏立法有两大亮点。一是地方性特色鲜明，如艾滋病防治条例、道路交通安全条例等，都在全国率先吃螃蟹，反响积极；二是制定了一些体现以人为本、可持续发展观和维护群众切身利益的法规。这些法规在审议过程中争议较大，也引起社会广泛关注。我感受最深的是去年所有立法都贯穿着“以人为本、维护老百姓利益”的红线。在立法选题上，优先安排关系人民群众利益的地方性法规，以及群众关心的热点、难点，如工资支付条例、集体合同条例、长江水污染防治条例、南京市报批的城乡居民最低生活保障条例等。

　　立法内容方面，在规定部门权力的同时，注意规范、制约、监督行政权力的行使，防止人们的合法权益被行政权力侵犯。典型的例子是，当前有的用人单位压低劳动者工资水平，克扣、无故拖欠工资，而政府提交的工资支付条例草案稿对此方面内容规范得不够。法制委在修改时广泛征求社会意见，增加了欠薪预警制、劳动守法诚信评价制等，以保障劳动者能按时足额拿到工资。条例还规定，对连续拖欠劳动者工资2个月以上或者累计拖欠达3个月以上的用人单位，劳动部门可以实施工资支付重点监察，并可向社会公布。纳入重点监察的用人单位，须提交由金融机构出具的保函或者预交工资支付保证金。考虑到不少效益好的单位普通员工多年不涨工资，在集体合同条例中增加一条，在单位年度效益增长等四种情况下，必须协商是否给员工涨工资。

　　记者：我在采访人大常委会分组审议法规和立法座谈会时，常看到就某一条款各方代表激烈争论的情况。

　　请问人大最后如何拍板的？

　　吴晶：提交到人大审议讨论的法规草案稿有时会偏向某些部门的利益，审议时，所有的矛盾焦点都集中到人大，在座谈讨论时，各方有时争得面红耳赤。本着公平公正原则，人大要充分发扬民主，坚持群众利益至上，维护绝大多数人的利益，而不是长官意志。比如，在制定集体合同条例时，有人提出规定用人单位须平等协商是否给职工涨工资的问题过于倾向于劳动者，人大审议后认为，劳动者相对处于弱势，立法时理应向他们倾斜。

　　人大出台的每部法规最后都是以无记名按电子键形式表决通过的，人大常委会组成人员不论主任、副主任、秘书长还是普通委员，每人均为一票，体现了人大立法极具民主性。

　　开门立法广泛集中民智

　　记者：去年人大网站上专门有一个栏目，就是公布正在起草或审议修改中的法规草案，请社会人士提意见。开门立法取得了哪些实质性效果，哪些条款根据群众意见做了修改？

　　吴晶：许多法规涉及群众切身利益，通过新闻媒体公之于众，让普通群众直接参与立法，发表意见和建议，倾听不同声音，有利于立法的公开公正。草案公布后，反响都很强烈，仅道路交通安全条例就收到来自社会各方面的意见和建议近800条。建议人来自社会各阶层和行业。他们不仅提出具体修改意见，还对规范交警执法、完善公共交通设施等原来的空白点提出许多好的立法建议。工资支付条例、农村土地承包经营权保护条例分别收到意见460条和280条，许多建议被采纳。此外，法制委还召开一系列座谈会、论证会，深入各地调研，直接听取法规涉及人的意见。

　　开门立法，汇集各方意见，最后提交的表决稿与草案稿相比常常改动较大，特别是对一些热点、焦点问题，也因此拿出了更为妥当的方案，更多更好地体现了人民群众的意志。

　　地方立法强调可操作性

　　记者：地方立法一个显著特色是强调可操作性，这方面江苏有何亮点？

　　吴晶：对，可操作性是法规的基本要求。人大对每一条款的过堂审议中，都注意从江苏实际出发，在不与上位法相抵触的前提下，对草案中一些比较原则的规定加以细化，追求可行性。例如，内河水域船舶污染防治条例草案中，要求船舶加油站必须设置船舶污染物的接收设施。法制委审议时认为，加油站作业场所狭小，不具备设置接收设施的条件，而船闸作为集中停泊船舶区域，应当负有此义务。因此，修改稿中将船闸增列为污染物接收单位，而删除了船舶加油站的有关义务规定。

　　记者：一年出台10部法规，平均36天一部，立法数量多，又要保证质量，你们是如何安排时间的？

　　吴晶：2004年是非常繁忙的一年，法规审议修改，从制度的设置到具体条文到字句的推敲，我们都慎之又慎。每次常委会期间，法制委法规修改会议开到晚上十点十一点是家常便饭，周末加班更是常事。本来以为换届到人大来后工作比党委部门要少一点，要轻松一点，结果发现根本不是那么一回事，工作量反而增加了。立法涉及很多利益关系的调整，很多协调工作难度不小。每一部法规都关系国计民生，我深感责任重大，丝毫不敢懈怠。

　　上午我们刚刚召开法制委员会全体会议，研究审议明年的立法计划，明年没有大的法规修订任务，准备适当多制订几项法规，新修订和出台的法规预计达到17项。今年将进一步推进立法工作的规范化建设，同时坚持走群众路线，充分发扬民主，使出台的法规严谨周密、切实可行。

　　听听这些立法中的争论

　　场景一：2004年12月17日，省人大会议室。江苏省长江水污染防治条例还有一个多小时就要表决，关于第21条水污染政府买单的争论还在继续。不少委员坚持，下游沿江居民受到水污染侵害，不可能到上游一家家找企业索赔，应明确由当地政府补偿居民损失。但会上有人持异议，理由是当地政府不可能要求上游政府赔偿，缺少法律依据，政府支出的是纳税人的钱，应该问责政府官员治污不力，责成企业赔偿，不能拿纳税人的钱保自己的乌纱帽。现场激烈的争论场面表明，这部法规直到表决时人大常委会仍有不同声音。

　　场景二：2004年10月19日，省人大会议室。讨论江苏省道路交通安全条例草案修改稿，关于车撞人赔偿比例问题仍争论不休。特别是双方负事故同等责任的，到底机动车一方要负多少赔偿责任，草案是负50％至60％。赞同者认为，既然双方负事故同等责任，机动车负一半以上责任，已偏向行人一方，这一比例够了。反对者认为，机动车是车包人，一般受伤的是车，行人血肉之躯作为弱者更应保护，以人为本，这一比例还要调高。最后表决稿改为：机动车一方要负60％至70％的责任。

　　场景一：2004年12月17日，省人大会议室。江苏省长江水污染防治条例还有一个多小时就要表决，关于第21条水污染政府买单的争论还在继续。不少委员坚持，下游沿江居民受到水污染侵害，不可能到上游一家家找企业索赔，应明确由当地政府补偿居民损失。但会上有人持异议，理由是当地政府不可能要求上游政府赔偿，缺少法律依据，政府支出的是纳税人的钱，应该问责政府官员治污不力，责成企业赔偿，不能拿纳税人的钱保自己的乌纱帽。现场激烈的争论场面表明，这部法规直到表决时人大常委会仍有不同声音。

　　场景二：2004年10月19日，省人大会议室。讨论江苏省道路交通安全条例草案修改稿，关于车撞人赔偿比例问题仍争论不休。特别是双方负事故同等责任的，到底机动车一方要负多少赔偿责任，草案是负50％至60％。赞同者认为，既然双方负事故同等责任，机动车负一半以上责任，已偏向行人一方，这一比例够了。反对者认为，机动车是车包人，一般受伤的是车，行人血肉之躯作为弱者更应保护，以人为本，这一比例还要调高。最后表决稿改为：机动车一方要负60％至70％的责任。

　　江苏地方立法要领跑全国

　　刘小冰是省人大立法专家咨询组成员，接受采访时，他正在研究省人大的两部法规草案。他说，2004年江苏出台了10部为社会所急需的法规，这是非常多的一年，推进了全省的民主法治建设。去年立法一大突出特点是民主立法，草案稿通过网站、报纸公布，征求群众意见。他印象很深的如防艾滋病条例，本来计划去年4月份出台，但专家意见太大，原来名称是防性病和艾滋病条例，专家提出内容涉及性病的太少；原来规定，政府为吸毒人员免费提供一次性防疫注射器，专家担心，这会让人感觉吸毒合法化。在咨询专家会上，草案争议太激烈，后来为慎重起见，一直推迟到去年8月份才出台。

　　法治江苏是2003年11月省委书记李源潮第一次提出来的，刘小冰多次应邀参加省里的立法座谈会。他认为，提出法治江苏的大背景是解决经济发展与民主权利的落差。江苏经济发展水平领跑全国，但另一方面，所暴露的问题也领先全国，因为生活富裕了，老百姓对民主权利的要求更高了。一次开全国性大会，谈到江苏，人家说，江苏经济这么发达，人大在立法上也要有所突破，为全国作个典范。一是立法中民主性的问题，现在草案起草者多是政府部门，部门利益考虑过多。还有负责审议的人大组成人员的素质问题，是否胜任，这关系到人大常委会的结构。全国人大都吸取专家作为专职的人大常委，江苏应考虑有所动作。二是在立法程序上，民主立法不能重形式，合理的意见是否应该得到充分尊重，问题是是否认真对待，不走形式。三，立法还应借鉴吸收先进的经验，在《宪法》已赋予人大监督权力的背景下，江苏能否在全国率先吃螃蟹，根据本省特色先行制定《人大监督法》？目前的选举形式大于实质，江苏能否制定《干部选举法》？对以上的这些提议，刘小冰教授也表示赞同。

　　法律就是百姓维权的炮弹

　　南京市总工会保障工作部副部长梁宁健对记者表示：对涉及到职工权益的立法，我提出的许多修改意见都被采纳。《江苏省工资分配与支付条例》的征求意见稿出来后，我当时就提出，现在普通职工的收入太低，缺少科学合理的分配机制。原稿中有关工资分配的内容太少，规定太原则，没实际操作意义。立法机关采纳了我的建议，作了修改。在现实生活中，我感到病假职工工资太乱，就提出参照劳动部关于《劳动法》的一个解释性文件，病假工资不能低于最低工资的80%。南京市最低工资是每月620元，病假职工工资应不低于496元。我的这一建议被采纳，江苏省工资支付条例增加了这一规定。没有法，职工去找厂长，给两句话一讲就打发走了，工会出面也不理你。有了法，职工可以理直气壮找厂长，厂长也不敢不守法。法律就是提供给职工的炮弹。

　　立法其实是摆平各方利益。比如在南京市讨论最低工资由540元调高至620元时，座谈会上经营者协会代表就提出异议。认为这会增加生产成本，小老板会被吓走，不在南京开店了，也会破坏南京投资环境，不利于富民强市。我站在职工一方据理力争，富民强市是要引进能发得起工资的企业。再说了，老百姓涨了工资，生活水平提高了，这也是投资环境呀，最后立法部门还是站在了职工一方。

　　法律让我硬起腰杆讨薪

　　张涛是南京市白下区一家私企的职工，谈起江苏去年的立法给他生活带来的变化，他感触很深。他表示，《江苏省工资支付条例》是法呀，给我们讨薪职工撑了腰，可以理直气壮找老板讨工钱了。开始单位欠我2004年10月9日———11月24日的工资就是不给，我一次次找老板，先是许诺在去年12月25日前一次性付清，还打了欠条。可到了25日去找老板，他撂下一句话：单位没有钱，不给！看到快报刊登的工资支付条例规定，欠薪的用人单位要挨处罚，还公开曝光，我一下子找到路了。好，老板不给钱就是违法，我告你！我一连四五趟跑市、区劳动局监察队，单位因欠薪还被快报曝了光。这也是法律规定的惩治措施呀。最后，老板只得付清了我的全部欠薪。

　　一字之差彰显法治理念

　　12月31日，南京市民赵先生开车沿常府街正常行驶，突然一辆桑塔纳轿车从小巷里快速穿出大角度拐弯，两车发生猛烈碰撞。接警后，交警二大队阮警官当即赶到现场处理，认定桑塔纳轿车驾驶员张某负全责，赵先生无责。

　　张某不服，阮警官耐心地解释，按交法规定，拐弯车辆应让直行车辆先行，这是一。其二，按交法规定，右拐车辆应沿右侧车道行驶，你的车怎么拐到左边车道上了呢，这属违法行为。事实上，随着江苏在全国率先制定地方性的《江苏省道路交通安全条例》和原来的道路交通管理规定废止，以前的交通“违规”行为已经上升到了“违法”的高度。这一废一立，虽然只是一字之差，却是一个不小的进步，也让法治理念更加深入人心。