政府规制拾荒市场是越权设定行政许可

　　走向法治政府

　　临安市拍卖拾荒权

　　本报实习生 郑锐本报记者 李建平

　　一辆三轮车、一杆秤再伴着几声吆喝在街头巷尾，对这样的拾荒收旧者市民们都再熟悉不过了。不过，从去年10月份开始，浙江临安市的拾荒收旧者们却要统一着装、统一车辆、统一佩证了。原来，该市市政府在去年8月决定将未来三年的城区拾荒收旧市场经营权通过竞标交给社会，由中标者成立的公司来管理拾荒收旧者。这一举动在社会上引起了轩然大波，社会各界对此举众说纷纭，褒贬不一。

　　该市城管大队负责人对记者说，原来在该市从事拾荒收旧的人员有近3000人，大多来自安徽、江西、四川等地。而他们收旧、捡拾垃圾的同时往往引起“二次污染”，影响了市貌，而且很多拾荒者都没有办理暂住证、计生证等，给社会治安造成了影响，对于这样一个群体，我们认为应该管理起来。

　　去年8月12日，临安市政府发出《关于规范城区拾荒人员管理的通告》，要求在城区内从事该行业的人员统一着装、统一车辆、统一佩证，并要在市城市管理执法大队报名登记。凡未按要求进行拾荒的无证人员，将由建设、综治等部门依法暂扣工具、物品，实施处罚，对抗拒管理，阻碍执法等情节严重的将由公安机关严肃处理。同时，该市市政府将未来三年的城区拾荒收旧市场经营权通过竞标交给社会，中标者将成立公司，具体负责管理拾荒收旧人员。

　　去年9月，临安安洁收旧有限公司成立。12月1日，该公司正式挂牌。据该公司负责人金某介绍，目前已经有近800名拾荒者登记在案，有近600人前来领取了牌照，每人交付了60元工本费。同时，公司每月向拾荒者收取50至80元的“经营权使用费”。

　　对此，临安市民表示欢迎。家住新民社区的黄大伯说，“以前这里收废品的人太多了，而且经常顺手牵羊，把我们门前的东西拿走。现在统一管理了，今天哪些车子来过我们这里，我们都知道牌照号码，跑不了的。”

　　而在临安的拾荒者们则反应强烈。老郭，安徽人，来临安拾荒已有3年：“我们很不理解，为什么要收这个费？”“你现在一个月能赚多少？”记者问。“我来这里都3年了，一般一个月最多也只能赚七八百，差的时候四百块，可我还要交房租、吃饭、开销，家里还有孩子在上学，一个月下来基本就没有什么剩的钱了。”老郭说，“上个牌照60元，油漆一下车子又是60元，还要每月交钱，昨天他们公司的人还硬拉我去交了钱，这生活是越来越难了。”就在记者采访老郭的时候，又有几个拾荒者凑了上来，表达了他们对收费的不解。

　　据了解，此举推出后，有近三分之一在临安从事拾荒收旧的人员离开临安前往周边的城市讨生活。

　　“我们公司成立以来先后投入了近10万元，本想通过向他们收取一定的费用来作为回报。现在压力这么大，我们也在考虑收不收的问题，实在不行我们就自己收废品卖，反正我们有正式的执照。”安洁公司负责人说。

　　临安市政府此举也引起了许多专家的关注。有专家认为临安的做法是一次可贵的尝试，但企业化运作必须考虑到是否有足够的资金维持。可以尝试政府投入一定资金，由企业来进行管理和运作。

　　但也有专家认为，拾荒是个人权利，政府是无权干涉的。而对拾荒进行企业化管理实际上是一种管制行为。解决拾荒这种薄利行业存在的问题，简单地用经济杠杆是行不通的，最好是寻求介于市场和政府之间的某种组织形式来解决。

　　临安市政府相关人员在接受采访时说：“政府推出此政策的初衷就是想把这部分人管理规范起来，这样便于各部门对这个庞大群体的信息及时掌握，便于环境卫生、社会治安、计划生育等各方面的管理。现在争议很多。毕竟我们也是在摸索着前进，市政府已经将情况作了全面了解，还将就具体操作上的问题作进一步的研究。”专家点评

　　政府规制拾荒市场是越权设定行政许可

　　傅思明

　　2004年8月12日，临安市政府发布《关于规范城区拾荒人员管理的通告》，要求对临安城区拾荒人员管理无序，影响社会治安和城市容貌的现状加以整治管理，以达到市政府提出的“三统一”，即统一佩证、统一着装、统一车辆。该《通告》第5条还明文规定，凡未按管理要求进行拾荒的无证违规人员，一经发现，将由有关部门依法暂扣其工具、物品，并按照相关法律法规实施处罚。

　　“三统一”制度为拾荒设立了门槛，限定了拾荒人员的从业资格，显然便于政府的管理。但人们不禁会问：“三统一”制度究竟为谁服务？政府是否有必要规定拾荒人员必须进行备案登记？加强对拾荒人员的规范管理，是否有干预市场竞争之嫌？收编拾荒人员这一行政许可是否有法律依据？在《行政许可法》已经正式实施的今天，这是任何规定的制定者和执行者都必须正视的问题。

　　我国《行政许可法》最大的意义就是界定了政府的行政权限，规定什么事情政府可以做，什么事情政府不可以做。该法关于减少和规范行政审批的一系列规定，目标就是要将妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的，通过市场机制运作；对于确需保留的，要建立健全监督制约机制，做到程序严密、环节减少、效率提高。《行政许可法》实施已逾半年，但就临安市政府“三统一”制度的设立和推行来看，拾荒人员似乎还没有品尝到《行政许可法》的甜头。

　　由政府对特定的拾荒行业设立市场准入机制，特许某一公司进行经营，以及政府要求拾荒人员经过登记才能上岗，这种种行为显然属于典型的行政许可行为。对照《行政许可法》第11条至第21条，我们不难发现，这些行为理应属于滥用行政许可、违法行政的行为。

　　第一，从法律依据来看，按照《行政许可法》规定，只有法律、行政法规和地方性法规才能设定行政许可；能够设定行政许可最低级别的政府是省、自治区、直辖市人民政府，而且必须以规章(只能设定一年期限的临时性行政许可)的形式。目前我国的法律和行政法规并没有对废品收购行为设定行政许可。国务院国发[2002]24号文中“设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可”早在2002年就已取消。所以，临安市政府建立“三统一”制度的行为如果是合法的话，那它必须有相关的地方性法规和省级政府规章作为依据。这样的法规和规章又在哪里呢？临安市政府根本就没有设立任何行政许可事项的权力，但该市政府仅仅以一纸通告就宣布独占当地的拾荒经营权，这显然是一种滥用行政权力的行为。

　　第二，从必要性来看，设立“拾荒经营权”的最初动机是基于社会治安和城市容貌的治理，这似乎包含着公共利益的成分，但这种宽泛的理解并不能成为必须拾荒专营的理由。根据《行政许可法》规定，并不是每个职业都需要政府的批准，也不是公民的每个行为都需要政府的许可。凡是市场机制、社会自律能够解决的问题，政府都不应当干预，更不应设定行政许可来干预，甚至政府事后监管能够解决的问题也不应设定行政许可。所以，根据《行政许可法》的规定，收旧拾荒这个职业完全是自由职业，并不需要政府有关部门的批准。

　　第三，从公民的权利和自由来看，拾荒属于自由职业的范畴，“法无明文禁止即自由”，至于穿什么衣服进行拾荒工作就更是公民的自由。拾荒人员也要统一着装的规定，侵犯了公民基本的人身权利，而这种权利是受宪法和法律保护的。我国并没有任何法律规定公民拾荒是不合法的行为。只要不偷盗，不违法乱纪，不拣拾一些禁拾的公共设施之类的东西，就是正当的行为，政府既无权力更无必要进行干涉。政府出台相关制度措施应当建立在尊重拾荒人员的前提下，而不能用行政手段干涉公民的自由。临安市政府以行政通告的方式授予了某公司垄断性的拾荒经营许可权，政府强制拾荒人员成为公司员工，实质上剥夺了他们以个体身份进入拾荒市场的权利。政府和公司以规范市场为借口实施的垄断行为，本身就是滥用公共权力来获取垄断利益。“三统一”制度实际上就是要拾荒人员到政府指定的机构去购买从业工具。这种统一管理和持证上岗，意味着政府向拾荒人员收取成本费、租金等行为，事实上是违法设立行政许可，是一种变相的乱收费。

　　第四，从市场经济的本质来看，行政权力直接介入资源分配领域有违基本的市场运作规律。按照《行政许可法》规定，我们之所以不得不就特定行业设定行政许可，是基于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益，比如国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护等。拾荒并不是什么关系国家安全和公共安全的特殊行业，不能背离市场经济的基本原则。政府对拾荒进行管制，实际上是一种强制行为。政府随意剥夺公民的市场主体资格，不利于市场经济的健康发展。

　　第五，从政府职能来看，政府作为城市的管理者，当然有权管理拾荒市场。但是管理不等于审批，审批不等于收费。《行政许可法》虽然已经实施，不过长期以来“管理就要审批，审批就要收费”的治理观念不可能一夜之间消除。在拾荒市场的管理上，我们看到的是政府权力的越位。实际上，就管理拾荒市场而言，政府职能只是进行监督管理，企图通过行政执法的权力达到控制目的，只能扭曲政府职能，有损社会公正。

　　尤其需要指出的是，现代政府应当是法治政府、服务政府。一个法治的政府，一个尊重公民权利的政府，才是真正执政为民的政府。在拾荒市场的管理问题上，我们既要为城市居民的利益着想，也应为拾荒人员的利益着想。在我们党提出民主执政的今天，即便说，“三统一”制度是有必要的，那也不应只由政府及其管理部门说了算，而应让更多的公民参加讨论，甚至进行听证，特别是要让拾荒人员有更多的发言权。因为“三统一”制度涉及到的主要是拾荒人员的切身利益，拾荒人员理所当然有优先发言权。在充分论证的基础上，还必需用法律法规或者省级政府规章的形式确定下来。现在我们的民主在推进，社会管理方式在转变，党的执政理念在进步，在对待拾荒人员是否“三统一”制度上，当然需要重视而不是排斥拾荒人员的意见。只有这样，才能真正体现“以人为本”的理念和“执政为民”的精神。

　　(作者系中共中央党校政法部教授、法学博士后)相关信息链接“政府直接介入”的管理模式

　　浙江省杭州市余杭区瓶窑镇尝试的是“政府直接介入”的管理方式。2004年9月初，瓶窑镇成立了“收旧拾荒管理服务站”，负责拾荒者审查、登记、发证、监督、管理工作，服务站直接隶属于镇政府综治办领导。镇综治办同时制定了管理办法，如统一购置三轮车为收旧拾荒运输工具，拾荒人员每人发给一件绿色网状背心，背心上印有“再生使者”四个字和监督电话号码，在瓶窑镇拾荒的人员要向服务站缴纳200元钱的押金，50元的背心和三轮车喷涂成本费，以及每天1元钱的三轮车租金。

　　松雨“公司化”的管理模式

　　杭州临安市探索的是“公司化”的管理方式。临安市政府在2004年9月份发出通告，把未来三年的城区拾荒市场经营权进行拍卖，由中标者成立一家公司，在经营市场的同时对拾荒者负起管理责任。据了解，经过有5家单位参与的招投标，临安市的金和祥、应亮中标，随即金、应两人成立了临安安洁收旧拾荒有限公司，对城区拾荒者进行了统一着装、统一车辆、统一佩证，拾荒者要向公司支付50元的成本费。

　　松雨