重庆出现国内首位立法助理 协助人大进行立法

　　程贻举对李寿延说，你有不同观点可以提出来，但是如果我坚持我的观点，你就要为我的观点服务

　　在重庆的一次人大法制委员会会议上，“立法助理”被写进“意见草案”。39岁的在读博士生李寿廷成为我国第一位立法助理。

　　背景1

　　立法助理，是协助立法机关及人大代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来的，协助立法机关工作的一项制度。

　　在一些发达国家，尽管议员的文化水平已经很高，但是议员的知识结构仍然不能完全适应议决工作和立法工作的需要。为弥补这一缺陷，不少国家为议员配备了业务秘书或者助理。

　　美国是较早建立立法助理制度的国家。早在18世纪20年代，美国国会就已着手雇用助理人员。到了1891年，众议院委员会立法助理已有62人，参议院有41人。在1946年《立法机关改革法》制定以前，当时的参议员每人就平均拥有6个助理，自20世纪80年代开始众议院议员每人平均拥有16个助理，参议院议员每人则平均拥有35个。目前，美国国会助理队伍有3万多人。

　　1924年，美国国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理。

　　背景2

　　在我国，为人大常委会委员配备立法助理尚处于探索阶段。这样做的益处是显而易见的：立法助理可以有效地弥补人大常委会在专业结构方面的不足，大大加强人大在法律、法学等方面的专业力量。

　　配备立法助理更会对提高立法质量产生积极作用。人大通过的法律涉及多个领域，如果没有相关知识，就无法对这些法律的审议提出有价值的意见。

　　再次，提高人大的专业化程度应当是人大改革的目标之一。我们的地方法规大都由人大常委会审议通过，人大常委会组成人员的专业素养与法律职务的不对称性，政府会不会牵着人大鼻子走，人大会不会成为“有提必议，有议必决”的表决机器？长期以来一直是困扰人大充分发挥自身建设的问题。在现行宪法和法律框架秩序内，人大代表、人大常委会委员大面积专职化暂时还不太现实。而推行助理制度可以成为提高人大审议、立法、决策质量的一个突破口。

　　“2004年，最难忘的，最有意义的事情，就是我成为了中国第一位立法助理。”39岁的李寿廷结束了这学期在西南政法大学的课程，近两天已经回到武汉家中。采访只能通过电话，李寿廷很乐意，电话那头他声音高亢，他说这个职务让他深感责任重大的同时，也让他一直很自豪。

　　“我是2004年初由我的导师钟明钊教授推荐，并开始为市人大常委会副主任的程贻举提供一些立法方面的服务工作，最先只有我一人。”

　　李寿廷，华中师范大学副教授，硕士研究生导师，西南政法大学攻读经济法博士学位的研究生。他真正被市人大法制委员会“相中”其实应该是在2003年12月17日。那天，市人大法制委对外宣布：聘请李寿廷为市人大常委会组成人员首位个人立法助理，他也是我国省级人大常委会组成人员首位个人立法助理。

　　“我问钟教授，怎么选我，我符合一名合格的立法助理的条件吗？”李寿廷回忆起当时钟明钊教授推荐他为程贻举的个人立法助理时说，他能成为我国第一位立法助理，并不是因为他有什么特殊才能，而是一种机遇。“一种制度要试点，总有第一个的。”

　　钟明钊教授推荐李寿廷时说，“他是华中师范大学法律系副教授，有10多年的高校从教经验，人品也不错，各方面都符合条件。”

　　首位立法助理诞生

　　为人大常委会组成人员聘请个人立法助理的想法，源于市人大法制委员会2003年9月召开的一次全委会。此次全委会的议题是讨论一个有关如何提高立法质量的意见草案。会上，西南政法大学经济法学院的李昌麒教授建议，能不能设一个立法助理，为参与立法的人大常委会组成人员提供专业的法律咨询，通过此举提高人大及其常委会立法的质量。

　　主持此次会议的俞荣根，人大法制委员会主任委员，他也发现，60多名市人大常委会组成人员中，大多数人在各自所在单位承担重要工作，有些人甚至身任重要领导职务，他们很难保证把时间和精力完全投入到人大的立法和审议中来。而且，立法工作对法律和其他各个领域的知识专业程度要求甚高，一些组成人员在这方面明显力不从心。这种状况势必会使立法和审议的质量大打折扣，进而影响到广大市民的切身利益。

　　在俞荣根看来，为人大常委会组成人员聘请个人立法助理可以有效地解决这些问题。

　　与李昌麟教授达成一致意见后，“常委会组成人员聘请立法助理”被写进了《关于进一步提高地方立法质量的工作意见(草案)》。意见草案经历了两次人大常委会主任会议审议，最终于2003年11月11日获得通过。11月24日，出席市二届人大常委会第6次会议的60名组成人员人手领到一份表格，请他们填写意见，是否需要聘请个人立法助理。结果，回收的意见显示，有40名成员表示需要。

　　之后，俞荣根开始物色首位立法助理的人选：他要有硕士以上的学历；他要具备法律方面的专业知识和实践经验；他还要热心于人大立法工作；人品要好，要守得住清淡——因为人大支付不起太高的报酬。拿着这些硬性条件比照，前西南政法大学校长、博士生导师钟明钊教授向他推荐了李寿廷。

　　立法助理的难题

　　李寿廷一被委任，就接受了程贻举安排的三项课题：首先是就市政府和国务院工作报告作一些针对性研究；另两项任务是针对我国基础教育问题、重庆的投资环境改善和外经贸发展问题进行调研、收集资料。其中，基础教育问题是程贻举在全国人代会递交的议案内容。程贻举说，虽然李寿廷还不太熟悉议案的写作，但他提供的资料对议案更高质量地完成提供了帮助；而有关宪法的一些资料，则使程贻举更深入了解了有关法律背景。

　　“做立法助理，涉及到的问题比较广，超出了我自己的专业范围。此外，还要更广泛地关注社会上的热点问题。”李寿廷说，虽然自己是个在读的博士研究生，具备经济法学等法律知识，也从事过10多年的教学经验，但他必须不断地去学习过去不太了解的医学、教育等方面的立法。“比方说，人体器官捐献，义务教育制度在现实生活中，特别是县级以下地区的难题等等，都是我比较生疏的。”李寿廷为了能及时、有效地给程贻举提供资料，提供帮助，他开始大量通过互联网、报刊、杂志进入他从未进入过的领域，并从中发现问题，整理成观点。

　　“我搜集资料为程主任服务，并不是在行使立法权。”李寿廷很明白自己的“定位”，因为程贻举对他提出了四点要求：首先要明确“你是为我服务”的，你有不同观点可以提出来，但是如果我坚持我的观点，你就要为我的观点服务，搜集佐证我的观点的资料；其次要工作认真；三要注意一些保密原则；此外，不能打着我的旗号或者立法助理的旗号从事与立法助理无关的工作。

　　“我不但能学以致用，服务社会，自己也能更多地了解社会，提高自己。”李寿廷认识到，虽然每月仅有极少的“交通补贴”，但“当立法助理是一种荣誉”。“现在，我越来越感觉到责任重大，因为自己是第一个立法助理，成功与否，影响很大！”

　　事实上，李寿廷的工作得到了包括程贻举在内的市人大法制委员会的首肯。在李寿廷任立法助理一个多月后，程贻举曾向媒体表示，“我们磨合得很快，合作比较好。”

　　继李寿廷之后，市人大常委向社会公布了聘请立法助理的消息。很多具有法律专业背景的学生、教师、律师以及退休的检察官、法官、公证员等纷纷报名，尤其是一些知名的律师也表示出了极大热情。于是，第二个、第三个立法助理随即产生。

　　2004年5月30日，21名立法助理与市人大常委会签约，时间最短1年，最长3年。他们将协助市人大常委会委员开展立法和审议调研，并提供相关资料及法律咨询。