特别透视:销毁黑车,当心触宪法底线

　　本期透视：销毁黑车的合法性

　　城市管理，依法行政是关键。随着我们国家法律制度的逐渐完善，全民法律意识的不断提高，依法行政已经成为行政执法机关在制定政策、进行管理的时候首先要考虑的一个问题。但是我们看到，传统的思维方式和落后的行政管理手段有时还在不由自主地左右着一些行政执法人员。“销毁黑车，市民拍手称快”，让人们沉浸在一种运动式的喜悦中，但是这

种做法是否符合法律的精神呢？

　　销毁黑车,当心触了宪法的底线

　　新闻回放

　　据报道，2005年1月13日上午，某地城管大队和工商分局举行销毁“黑车现场会，众目睽睽之下，执法者一把大火烧掉了因从事非法运营被查扣的388辆三轮摩托车和709辆人力三轮车。

　　陈杰人

　　针对这一事件，首先要肯定某地有关执法部门在查扣非法运营黑车工作方面所做出的巨大努力。在人口稠密的一些城市，由于公共交通还未发达到能满足各种需求的地步，一些机动车和非机动车未依法获批就从事客运，这种被人们称为“黑车”的现象，既对正常客运市场造成了冲击，更为公共安全带来了隐患。某地城管等部门对此不遗余力加以打击，是对公共安全负责的表现。但问题是，良好的愿望并不等于由此愿望引发的行为就是正确的或者合法的。就相关执法部门以火烧的方式销毁所查扣的“黑车”这一事件来说，在宪法和法律层面就存在诸多问题。

　　查扣和销毁车辆行为的性质

　　在实践中，类似某地有关部门查扣、收缴和销毁公民个人物品的行为并非个别现象。以对非法运营车辆的打击为例，通常，执法部门会通过路检等方式发现和查证非法运营行为，并继而区别情形予以处罚或者做出其他相应的处理决定。

　　按照某地地方法规的有关规定，对未经批准经营出租和载客运营业务的车辆，可以处5000元到数万元不等的罚款。被查获后的车辆所有人，如果按要求缴纳了罚款，并有行驶证或购车发票等能够证明车辆合法来源的证据，执法单位一般会将车辆发还给所有者。但另有一种情形是，如果车辆所有人不能向执法部门提交足以证明车辆合法来源的证据，车辆就会被无限期扣押，最终被执法者没收或者销毁。

　　因为行政执法中的查扣行为，车辆的控制权从原有主人转移到执法者的手中，如果这种转移只是暂时的，则符合行政法上行政强制措施的构成要件，属于行政强制措施范畴。但是，如果被扣物品的原主人因为提供不出证据致使该物品长时间，甚至无限期地留置于执法者手中，这种所谓的查扣行为就发生了质的变化，它就不再是行政强制措施。

　　行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人，或者特定物所作的临时性强制行为，这种行为以限制权利或者课以义务为内容。既然行政强制措施为实现特定行政目的而为，那这种措施就具有从属性和临时性。西方行政法理论认为，行政强制措施一旦做出，其所服务的带有特定行政目的的行政行为就必须不延误地进行，一旦这一目的实现，从属的行政强制措施也必须立即撤销或者改变。

　　政府执法部门对非法运营的车辆进行查扣，其目的显然是为了保全证据以对其非法运营行为进行相应的处罚。扣押车辆本身并非该行政执法行为的目的。如此而言，如果行政部门在对非法运营的行为调查处理后仍然不发还所扣车辆，这种查扣就失去了行政强制措施的意义，而演变成一种类似于没收的行为。事情如果发展到执法部门将所扣物品销毁，这就从物的形态和效用两方面使被扣押物品归于消灭。物品的原所有人失去所有权，而执法者则行使了物品所有权中最重要的权能———对物的处分权。

　　通过上述分析可以看出，无论执法者是否明示对所扣车辆或其他物品予以没收，如果执法者长期拒不发还所扣物品，甚至销毁所扣物品，这种行为从本质上看已经超出了行政强制措施的范畴。

　　执法部门有权没收和销毁吗

　　毫无疑问，城管也罢，工商、公安也罢，查扣和没收非法运营车辆的行为，属于典型的行政处罚行为。

　　对于没收一类的处罚，行政处罚法第8条有关行政处罚种类的规定很明确，那就是没收违法所得、没收非法财物，此外，《治安管理处罚条例》等法律法规还规定了对违法行为的非法所得、查获的违禁品或者违法行为使用的工具，可以依法定程序没收。

　　就对非法运营现象的查处而言，首先要明确的是，行政执法部门查处的对象是非法运营的行为，而不是非法运营的车辆本身。在这一行为中，车辆本身并没有错，它不是赃物，不是违禁品，也不是违法所得。因此不能列为没收的对象。

　　也许有人会认为，车辆是违法运营的工具，因此，行政执法部门有权将其没收。我认为这样的说法过于轻率。对于“违法行为的工具”这一概念的理解，必须结合特定物品的操控性、与违法行为的联系紧密程度、物品价值和行为价值的比例以及该物品的专属性等相关方面来理解。通常，对于凶器、赌具、盗窃用小型工具等物品，可以直接认定为违法行为的工具，但对于另外一些物品，尽管它和违法者之间可能有被利用和利用的关系，但却要区别对待，不能一概以违法行为的工具处理。就非法运营来说，尽管运营的车辆和非法运营的行为之间有着紧密的利用关系，但考虑到车辆价值较之违法行为的所得大得多，因此，不宜将车辆以违法行为的工具没收。由上述分析可以看出，行政执法部门在查处非法运营行为的过程中，的确有权依法对这些行为进行处罚，但必须指出的是，除此以外，执法部门无权决定没收车辆。

　　在一个崇尚法治的社会，法律对没收财产的行为有着严之又严的规定，其目的就是尽可能保护私有财产不受公权力的侵犯。一般说来，对公民财产的没收，应当通过法院的判决进行。即便是极少数可以通过行政程序决定没收的财产类别，也必须严格履行法定程序，并保障当事人司法救济的权利。从这个意义上讲，行政执法部门在行政处罚的过程中，将查扣行为无形中变更为没收行为，即便这种没收有道理，但这一过程既缺乏对物品所有权人的行政告知等法定程序，又剥夺了当事人申辩和寻求司法救济的权利，因此是违法的行政行为。

　　销毁行为实质上违背了宪法

　　提到行政机关是否有权没收那些非法运营的车辆，有关人士也许会认为，行政机关的没收不是基于前述原因，而是因为车辆的主人无法提出足够的证据来证明其对车辆的合法拥有。这样的辩解看起来很有道理，并且也恰恰是实践中行政机关及其工作人员查封、扣押和没收公民私有物品的重要依据。但事实上，这样的说法颠倒了行政行为的举证责任，违背了契约社会公权和私权分野的基本原则。

　　稍有生活常识的人都知道，在全国很多地方，包括一些非法运营的摩托车和人力三轮车，包括人们日常使用的自行车在内，很多非机动车和轻型机动车的车主通常没有或者找不到购车发票，同时也缺乏其他证明车辆合法来源的证据。这个问题在自行车和人力三轮车中尤其突出。

　　这种现象的原因，涉及到中国的交易习惯、财产管理和社会管理制度等各方面的问题，本文无意对此深加探讨。但必须注意到，缺乏证据证明财产的合法来源，并不当然意味着就可以被行政机关没收或扣押。

　　在对待无发票或者缺乏相应证明的车辆的处理方面，中国有关行政执法机关通常就是以长时间的扣押继而没收为主要方式。这种方式隐含着一个逻辑———公民不能证明自己的财产是合法的，就是非法的。

　　行政机关没收无证据证明合法来源的车辆这一行为，执法者在逻辑上显然犯了一个错误———本应由它自己来证明车辆实际持有人的财物来源是非法的，它却将举证责任强加于行政相对人身上。

　　事实上，有很多人就遇到过一种尴尬的现象：骑着自行车走在大街上被警察拉住，如果车子没有打钢印并且骑车人拿不出购车发票，这辆车多半就会被警察扣走，并且从此下落不明。所幸的是，四川省前年在这个方面废除了原有的自行车钢印制度，从此，四川人骑车上街头，就不必担心因为拿不出发票等证据证明自己车辆的合法性而被警察没收。

　　2004年3月，十届全国人大第二次会议对《宪法》进行了修改，“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”从此，对私有财产的尊重和保护成为我国的宪法原则。

　　将此原则放到本文所讨论的“黑车”问题来考察，我们可以发现，尽管非法运营的黑车主可能无法提供证据证明自己所占有的车辆的合法性，但只要执法部门没有拿出足够的证据证明车辆来源的非法性，执法机关就无权没收车辆。由黑车问题说开去，在现实中，仍然有不少执法部门和公务员习惯于“举证责任倒置”，只要公民不能证明自己所占有财产的合法性，执法机关就会出动力量扣押甚至没收。其实，执法人员忘记了一个基本的道理：从保障物权的稳定性和承认占有的现实性要求出发，公民对某项财产的占有，在有关机构或人员未拿出足够证据证明这一占有是非法的或者是侵权的之前，我们必须假定这种占有是合法的。否则，任何公民对财产的占有将处于不稳定和不安全状态。