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转型时期劳动关系问题(4)完善劳动争议处理制度,加强劳动执法


http://www.sina.com.cn 2005年01月21日10:00 工人日报天讯在线

  内容提示:强化政府劳动执法的作用,加强劳动争议处理在劳动关系调节中的作用,有着极其重要的现实意义。但目前我国劳动争议仲裁制度尚存在程序繁杂冗长、仲裁与审判之间缺乏合理的衔接等问题。有关专家呼吁应对现有的劳动争议处理制度进行改革:推进已在一些地区试行的“仲裁机构”实体化的进程、实行自愿仲裁、简化劳动争议处理的程序……。

  一、完善劳动争议处理制度

  根据1993年《中华人民共和国劳动争议处理条例》建立起来的劳动争议处理制度,其特点是:“一调一裁两审”,仲裁前置并实行强制性仲裁。实践表明这套劳动争议处理制度已不适应形势的需要,亟待改革和完善。

  我国现行劳动争议仲裁制度存在的主要问题有以下几个方面:一是程序繁杂冗长。这明显违背了劳动争议处理便捷、灵活和快速的原则。面对日益增多的劳动争议案件,这一处理制度难以有效维护劳动者权益;二是仲裁与审判之间缺乏合理的衔接。对仲裁不服的可以通过诉讼由法院审理判决,但法院的判决与仲裁基本上不衔接,法院的审判不以仲裁机构的案件审理和仲裁结果为基础,加之法院判决常常与仲裁结果不一致,既损害了仲裁机构的威信,也造成诉累,加重了法院的负担。此外,大量仲裁案件进入诉讼程序由法院民事庭审判,劳动争议处理的诉讼程序完全适用一般民事案件的程序,同样违背了处理劳动争议便捷、灵活和快速的原则;三是劳动争议仲裁机构本身存在的问题。我国劳动争议仲裁委员会是按“三方原则”建立的,但由于劳动仲裁委员会既无经费来源,又无人员编制,“三方办案”的原则容易演变为劳动部门一方办案。

  以上情况表明,我国劳动争议处理制度到了非改革不可的地步。如何构建新的劳动争议处理制度?近年来研究人员提出了许多制度模式,归纳起来有以下三种模式:(1)建立劳动法院,实行“或裁或审,各自终局”制;(2)实行“或裁或审,两裁和两审终局”制;(3)建立“两裁终局”制,排除诉讼程序。

  鉴于社会上不少人法律意识淡薄、社会诚信度低、相信和依赖权威等实际情况,建立劳动法院、同时在劳动法院设立调解和仲裁机构,实行自愿仲裁和“两审终审制”的制度模式,可能更适合中国的实际情况。建立劳动法院,将劳动争议审判与普通民事案件的审判区别开来。劳动争议案件的审判实行两审终局制,有利于上级劳动法院对下级劳动法院的监督,使两级审判更好地衔接起来。在劳动法院内设立劳动争议调解和仲裁机构,调解和仲裁实行自愿原则,简化仲裁的程序,使大量的争议特别是那些简单的争议在自愿调解和仲裁这一级得到解决;同时调解和仲裁机构设在劳动法院内,可加强仲裁与审判的衔接,也可以大大提高调解与仲裁的威信。将现有的仲裁体系与机构并入劳动法院,也有利于制度的衔接。

  改革应遵循的方向:一是继续推进已经在个别地区试行的“仲裁机构”实体化的进程,将劳动仲裁委员会由过去三方的一个临时性机构变为一个独立的劳动仲裁机构;二是取消现行的强制仲裁和仲裁前置的做法,实行自愿仲裁,推动建立独立的劳动司法体系和制度;三是简化劳动争议处理的程序,使其变得更加灵活和便捷。

  二、改革和完善劳动监察制度,加强劳动执法的力度

  有法不依、知法犯法、执法不严、违法不究,是长期以来劳动领域最为突出的问题。如果这一问题得不到根本解决,日益严重的劳动违法势头不可能从根本上得到扭转和改变,旨在维护劳动者权益的一切努力,包括立法与制度调整和改革都将变得毫无意义。

  造成这种情况的原因很多:

  首先劳动执法力度不够,劳动监察缺乏应有的法律地位和执法依据及手段。我国有关劳动监察的详细的法律依据只是一个部颁规章,即劳动部1993年发布的《劳动监察规定》。劳动监察的法律地位太低是造成劳动执法力度难以提高的重要原因。劳动监察工作人员在执法中被挡在工厂门外不准进入、作出的处罚决定没人理睬已成为一个十分普遍的现象,从而导致劳动违法行为愈演愈烈且得不到有效遏制。

  劳动执法机构缺乏执法的基本条件和手段。目前我国各地的劳动监察机构的人员编制被划入事业单位的编制,情况好的地方被划入全额拨款的事业单位编制,不好的只划入部分拨款的事业单位编制,有的甚至属于自收自支的事业单位。这种情况有悖于行政执法的要求;同时劳动执法人员也严重不足。通常情况下,多数省级劳动监察机构一般只有不超过10名的人员编制;而多数地级市只有5名左右的人员编制,区县一级的人员更少。而在经济较发达的地区,一个县级市甚至乡镇就有成千上万家企业。面对如此众多的企业和大量的劳动违法案件,劳动监察机构根本无力应付;缺乏必要的办公设施和手段,许多劳动监察大队没有办案的交通工具和必要的办公设备。显然,处在这样条件下的劳动监察机构根本无法有效地开展劳动执法和检查活动。

  其次大量的劳动违法行为得不到纠正的一个重要原因是地方政府发展经济的错误指导思想和地方保护主义。许多地方政府出于吸引投资的需要,对其境内企业的劳动违法行为采取听之任之的态度。同时,在劳动力市场政策和劳动执法中存在严重的地方保护主义倾向,当地政府部门(包括劳动执法部门)对外来劳务工劳动权益受侵害的情况普遍采取冷漠的态度,这是我国目前大量劳动违法行为难以得到纠正、违法者得不到应有的惩处的重要原因。

  缺乏对劳动执法者的监督和制约,也是目前劳动执法机构不能有效履行职责的又一个重要原因。首先是缺乏来自工人方的监督和制约。由于没有健全的工会组织,工人缺乏有组织的力量,工会对劳动执法存在的问题,如执法不公、对违法行为听之任之等起不到监督作用,对劳动监察机构形不成压力,致使一些地方的劳动执法机构的失职甚至偏袒资方的现象难以得到纠正;其次是缺乏来自组织内部的监督和制约。劳动监察机构听命于地方政府,很难履行自己的职责。

  综上所述,要解决我国劳动执法和监察中存在的问题,需要从两个方面进行努力:一是大大加强劳动执法的地位,强化其执法手段和力度;二是加强对这一强化了的权力的监督和制约,以保证这一权力得以落实,并不被滥用。为此,应采取以下措施:

  第一,强化劳动执法的法律地位和权力。尽快制定和出台《劳动监察法》或《劳动监察条例》,用法律保障劳动执法的各项权力。这些权力包括:调查权,即劳动监察人员无条件地进入工作地点进行检查的权力;检查审核权,即检查审核用人单位工资、工时、工作手册、工作细则和其它劳动条件方面的账簿、支付记簿、劳动合同和任何监察人员认为与劳动有关的文件和材料;抽样检查权,即为了进行分析,劳动监察人员有权对被监察单位的材料或物品进行抽样检查的权力;请求协助权,即劳动监察人员在必要时有请示司法机关进行协助的权力;处罚权,即授予劳动监察机构对违法企业实行处罚的广泛权力,包括罚款、责令停业、吊销营业执照、封闭工厂等。根据中国的实际情况,应特别注意对处罚权的强化和具体规定,应明确规定对各种劳动违法行为和阻挠劳动监察人员行使职权行为的处罚标准和执行办法。

  第二,关于劳动监察的范围。从世界各国的做法来看,劳动监察的范围一般涉及所有劳动问题,包括工资、工时、劳动合同、职业安全与卫生等等,总之凡涉及违反国家劳动标准的一切劳动违法行为都属于劳动监察的范围。我国目前将职业安全卫生与其它劳动监察内容分开,并分别由不同的行政执法部门监督的做法造成机构重叠、多头执法,不符合劳动执法监察的要求,从合理性上看,还是应将职业安全与卫生的执法监察统一纳入劳动执法和监察的范围。

  第三,保证劳动监察有足够的人员和经费。劳动监察机构应划入行政机关序列,其工作人员应是国家公务员,并保证有充足的人员、经费和必要的办公设备和条件。

  第四,建立劳动监察的监督制约机制,这是保证正确行使劳动监察权力的重要条件。监督制约机制和制度应从两个方面加以解决:其一是来自下面的监督和制约,主要是建立健全举报制度,特别要强化工会对劳动监察的监督工作,如从企业工会组织、职工代表和地方工会中挑选兼职劳动监察员和联络员。这些兼职监察人员或联络员既承担监督本企业、本地区劳动法律的实施情况,同时也起监督劳动监察机关及其工作人员的作用;规定任何组织或个人都有权就其认为劳动监察的不当行为向本级政府或越级向上级劳动监察部门进行检举和反映的权利,当向当地劳动部门举报劳动违法行为而不被理睬或得不到解决时,有权越级向上级劳动监察部门举报等等;其二是自上而下的监督。应规定上级劳动监察机关有权对下级劳动监察机关进行监督、调查、处分的各项权力,明确各级劳动监察机关的失职、渎职乃至营私舞弊的处罚标准和办法,应特别明确规定对那些对本辖区内的劳动违法举报不予理睬、或敷衍塞责或处理不公的行为所应承担的责任和处罚办法。同时建立一种上级劳动监察部门甚至最高一级劳动监察部门对下级劳动监察部门有效的管理、监督和制约的制度体系。在中央一级的国家劳动和社会保障部设立劳动监察司;各级劳动行政部门的劳动监察机构接受上级和本级劳动行政部门的双重领导、指挥和监督;上级劳动监察机构有权对下级劳动监察机构及其工作人员的失职、渎职行为进行处分;中央一级劳动监察机构不仅负责规章和规则的制定,发布有关指示,而且对下级劳动监察机构的工作进行检查,并负责全国重大劳动违法案件的查处;同样,其它各级劳动监察机构不仅负责领导、指挥和监督下级劳动监察机构,而且可以对本辖区内的重大劳动违法案件直接进行查处。在企业数量多的地方,可根据实际情况建立乡镇一级的劳动监察派出机构,派出机构完全接受上级劳动监察的领导,人事任免也由区县劳动监察机构决定。

  总之,加强政府的劳动执法力度,是遏制日益严重的劳动违法势头、维护劳动者权益、实现社会公平和正义的现实选择和出路。我们应从市场经济条件下政府工作的正确定位和角度出发,(市场经济条件下,政府的首要职责是维护社会的公平)从维护社会稳定的大局出发,充分认识目前劳动领域广泛存在的劳动违法现象的严重性和危害性,充分认识大大加强劳动执法、建立强有力的劳动监察队伍的极端重要性和紧迫性,尽快建立一个有职有权、执法严明公正、运行高效的劳动监察体系和制度。(执笔人:郭悦)


 
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