唐昊
据《人民日报》报道，日前在海南省人民政府四届三次全会上，原则通过了《海南省行政首长问责暂行规定》。这标志着海南即将在行政机构内部全面推行主要官员问责制度。这是我国近年来继香港、重庆后又一个实行主要官员问责制度的地区。
“问责”的含意很简单，就是对主要负责人的责任追究制。这种责任追究制关注的是具体问题的具体过错，也就是说负责人需要对本次事件的后果负责，不可以通过以往的功绩将功补过。同时，它追究的对象是负有直接领导责任的领导者，而不是具体的办事人员。
应该说，对主要官员的问责制度的实行是一个历史性的进步。它对比原来“权力无限制、责任不明晰”和“集体负责”、“交了学费”等实际上毫无责任感的提法不知进步了多少倍。但我们要清楚地知道，问责制的真正目的是什么。香港在实行问责制的时候，行政长官董建华就解释说：“我们实行‘问责制’，根本上要解决的，是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下，特区政府的主要官员可以回应社会诉求，为自己的施政成败负起责任，甚至在需要时辞职下台。但现行的公务员制度下的终身制、常任制和任免制度与这样的社会诉求并不符合。”《海南省行政首长问责暂行规定》也要求“对涉及人民群众生产生活等切身利益的重大问题不及时解决，不执行或越权修改重大规划等，其行政首长将被问责。”可见，问责制度的真正作用是可以令决策官员重视民意诉求，在政策失误时负起政治责任，不能再以公务员终身制作挡箭牌。在这种制度下，虽然人事任免决定由上级行政长官作出，但为官员的负责而提出建议、施加压力的主体却是来自于政府和社会的各个层面。不难想见，在问责制下，主要官员将会更加注重民意、争取民意。
不过，话说回来，既然问责的目的是建立官员队伍和社会大众之间的有效联系和回应机制，以适应社会迅速发展变化的要求和民主的诉求，那么最便捷的途径其实就应该是通过选举、民意调查等方式、直接以民众对主要官员的意见为依据，来决定官员是否应该留任或被罢免。民意直接作用于政治体制，无疑会使得官员对人民群众利益的“负责”更加直接和明确。
但众所周知，在我国的行政传统中，上述“对下负责”的现象其实并非一种常态，官员更多地处于“对上负责”的状态。正是因为官员的权力和权威主要来源于上级，所以是否负责，是否辞职，一切均由上级决定。至于公众的意见则很难对其产生实质性的影响。作为这种传统的延续，即使是实行了问责制，此种制度在目前仍只限于行政机关内部。如根据《海南省行政首长问责暂行规定》，海南省行政首长问责的主体为省人民政府，问责的对象为省政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长，包括主持工作的副职。民意监督必须通过上级领导的认可才能发挥作用，其确定性和有效性还是有限的。
如果要改政府官员的“对上负责”的习惯为更多的“对下负责”，使问责制度能够充分发挥其功能，就必须引入更多的民主监督机制并使其落到实处：一方面，人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。另一方面，应把自下而上的社会压力显性化、扩大问责主体的范围。在现有条件下，问责的主体应该扩大为包括立法机关、人民代表，以及能够代表人民呼声的媒体的声音、甚至是人民的直接参与等等。这样对行政首长的监督才更全面。毕竟，只有完善的民主制度，才能孕育真正的政治问责文化。
（晓航／编制）
