限期治理制度的创新

　　2004年12月29日，全国人大常委会通过了《固体废物污染环境防治法》的修订案，修订后的“固废法”将自2005年4月1日起施行。该法关于授权环保部门决定限期治理的新规定，是环境保护基本制度的重要创新，体现了我国环境立法与时俱进的实践特征，为新时期的环境污染防治提供了有力的法律武器。环保部门应当深刻领会该项制度创新，并推动其进一步改革完善，以充分发挥限期治理制度的作用。

　　一、限期治理制度走过而立之年

　　作为一项重要的环境保护基本制度，限期治理见证了我国当代环境保护的整个历程。它起源于1973年，当年，国务院在批转施行《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》时，在批文中要求各级政府：“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”

　　作为法律制度，限期治理成形于1979年的《环境保护法（试行）》。该法第17条规定：在特殊保护区不准建设污染环境的单位；“已经建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”

　　1989年修改后通过的《环境保护法》，确立了限期治理制度的基本内容和立法模式，并为其他单项环境立法所采纳。该法第18条、第29条和第39条分别规定：在需要特别保护的区域内“已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理”；“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理”；“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭”。

　　关于限期治理的决定权，该法规定：中央或者省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省级政府决定。市、县或者市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定。被限期治理的企事业单位必须如期完成治理任务。

　　关于相关的处罚权，该法规定：罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由做出限期治理决定的政府决定；责令中央直接管辖的企事业单位停业、关闭，须报国务院批准。

　　二、限期治理的决定程序和权属与时俱进

　　限期治理在促进污染治理方面发挥了重要作用，但也有其局限性，特别是关于决定权限的规定严重制约了该制度的实际适用。为了适应变化了的经济体制，增强环境行政效率，国家和地方有关机关通过环境立法，对完善限期治理的决定程序和权属做了有益的探索。

　　（一）地方环境立法的有关动态

　　关于限期治理的决定程序和权属，除采取由政府决定的基本模式之外，据不完全统计，自20世纪90年代以来，全国已有至少39件地方性环境法规或规章做了有别于基本模式的规定。它主要存在7种方式：

　　1.由环保部门自主决定。即通过地方性环境法规或者政府规章，直接规定由地方环境保护部门决定限期治理。如《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》（1999年修改）第18条规定：“凡在两库一渠水源保护区内排放污染物超过排放标准的，由环境保护管理部门责令其限期治理。”这种方式适应了环境行政的效率原则，因而成为最通常采用的方式。全国已有北京、重庆、长春、广东等省、市、区的19件地方性环境法规或规章采取该方式。

　　2.同时规定由政府决定，或者由环保部门决定。如《南京市水污染防治条例》（1994年）第12条规定：排污单位造成水体严重污染的，“由市、区、县人民政府或环境保护行政主管部门责令其限期治理。”显然，这种方式在适用过程中具有较大的灵活性。

　　3.主要由政府授权环保部门决定。如《福州市环境保护条例》（2001年）第24条规定：“县级以上环保部门可以依据同级人民政府授权，对污染环境的排污单位作出限期治理决定。”

　　4.主要由政府决定，但环保部门可根据政府的授权决定。如《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（1996年）第16条规定：“经同级人民政府授权，对企事业单位限期治理的决定，也可以由环保部门作出。”这种方式被地方环境立法大量采用。

　　5.一般由环保部门决定，但重大情形须报政府批准。如《深圳经济特区饮用水源保护条例》（2001年）第21条规定：限期治理由环境保护部门决定，“但对全市人民生活或者对社会经济发展有重大影响的，应当报市人民政府批准。”这种权限分配方式是比较合理的。

　　6.可由环保部门决定，但应报政府备案。如《上海市环境保护条例》（1997年修改）第34条规定：限期治理的决定，由政府作出，“也可以授权环保部门作出，并报同级人民政府备案。”这种方式既有灵活性，同时也有利于政府实施监督。

　　7.由政府决定，或者由政府委托环保部门决定。如《湖北省汉江流域水污染防治条例》（1999年）第28条规定，限期治理由县级以上人民政府或其委托的环境保护部门决定。其他如山东、福建、广西、四川和杭州许多地方都有类似规定。这种方式使政府保留较大的灵活性。

　　（二）国家环境立法的有关动态

　　近年来，国家有关环境立法在限期治理的决定程序和权属方面，出现了一些有别于基本模式的新规定。主要表现为4种方式：

　　1.规定政府可以委托环保部门决定。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“自本决定发布之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令限期治理。”

　　2.规定可由政府授权环保部门决定。如1996年的《环境噪声污染防治法》第17条规定：“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”

　　3.需要配套法规作出专门规定。如2000年修订后的《大气污染防治法》第48条规定：“限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。”1999年修订后的《海洋环境保护法》第12条也规定：“限期治理按照国务院规定的权限决定。”迄今，该规定的实施所需要的立法条件尚未到位。

　　4.明确授权由环保部门决定。新修订的“固废法”第81条规定：“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。”授权环保部门决定限期治理，这毫无疑问是该制度在决定权限方面的重大突破。

　　（三）限期治理制度的发展趋势和实施

　　不难看出，限期治理在决定程序和权属方面，已经呈现出一个明显的趋势，即从完全由政府决定逐步向由环保部门决定过渡。“固废法”的修订就是最新的证明。

　　作为环保领域的一项基本法律制度，限期治理制度在“固废法”的新进展，必然要求其他环境法律的相关规定之间保持最大限度的协调性。因此可以乐观地预期，作为环境法律体系中的一个单项法律，“固废法”关于限期治理决定程序和权限的新规定，必将对其他单项环境法律的实施产生重要影响，并将推动包括《环境保护法》在内的相关环境法律法规的修改和完善。

　　（作者单位：国家环保总局政策法规司）