(特别报道)制度跟进 减负的根本保证:咸安区乡镇综合配套改革回望

　　荆楚网（湖北日报）记者张晓峰5日，咸安区411位乡镇机关在编行政人员全部持“红卡”上岗。同一天，65名财政所聘任人员、137名内退人员、208名下岗或自愿分流人员分别拿到了区财政局、区编制办发放的“绿卡”、“蓝卡”和“白卡”。随着编制分类管理的实施，咸安区改革前的811位乡镇在册人员减少到411人，精简49％；乡镇机关内设机构由116个减到36个，精简69％；每年可减少财政开支1431万元，减少农民负担1000多万元。至此，咸安区乡镇综合配套改革实现“软着陆”。

　　制度跟进，为减负提供体制保证

　　我省从2002年进行农村税费改革以来，农民负担轻了。但农民依然担忧：负担会不会反弹？长期以来，乡镇建制遵循与上级“对口”的模式，“上面多少庙，下面多少神”。以咸安区横沟桥镇为例，改革前乡镇内设机构达15个，包括党委、人大、政府、政协、组工、纪检、工业、农业、财贸、民政、信访、武装部、综合治理、计划生育、城镇建设等大大小小的办公室；“四大家”领导18人，机关在册干部71人，加上超编和长期抽调人员，实有在岗人员103人。此外，农技站、农机站、环管所等“七站八所”人员尚有94人。税费改革后，该镇农民负担大约减少了31％，直接导致镇政府来自农业税费的收入减少近三分之一。尽管有上级转移支付，但对于早就运转艰难的横沟桥镇来说，财政依然“危机”。整个咸安区乃至全省各乡镇，与横沟桥镇情况大同小异。在很大程度上依赖农民供养的乡镇政权，由于手中握有“公权力”，一旦入不敷出、难以为继，有可能再开口子、再想点子向农民收钱。一些地方进行过并乡镇、撤机构、减人员的尝试，但只是局部的“零敲碎打”，没有系统的制度跟进，反而走入“越减越多”的困局。设计一种根本性、全局性、稳定性、长期性的制度，为减负提供体制保证，是“咸安改革”的初衷。同时，改革要达到“全面调整原有的利益关系，创新乡镇管理体制和运行机制、转变政府职能、推进民主政治建设、建立社会化公共服务体系”的目的。改革推进过程中，省委书记俞正声曾三下咸安，专门就乡镇综合配套改革进行调研，鼓励基层干部把“体制性造福”作为“造福一方”的根本。他说：“没有体制性造福，就没有持续的经济社会发展。”

　　路径：由“内核”向“边层”演进

　　“咸安改革”的特点在于，它一开始就有一个比较完整的改革思路和系统的、可操作的方案：第一步：班子成员实行“两票推选”。即乡镇党委委员必须首先获得群众的推荐票，然后获得党代会和人代会的选举票。两关过后，产生党委委员。再在党委委员中，由全体党代表选出乡镇党委书记、副书记、副镇长等。乡镇“一把手”———党委书记的产生，打破过去的党委会任命制，改由全体党代表“差额直选”。第二步：撤并机构，分流冗员，建立精干高效政府。在2003年3月将乡镇所有内设机构统一合并为“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所。同时推行干部交叉任职，如乡镇党委书记兼任镇长等，减少干部职数；按新的机构设置重新核定机关编制。第三步：撤销七站八所，转制为不带任何“官方色彩”的经营实体，买断站所工作人员工龄以置换其身份。这样，改革由“内核”首先启动，再向边层扩散演进：首先竞争性选举乡镇领导人，交叉任职；随后对内设机构“动刀子”，最后，改革延及外围站所。从“内核”到“边层”的改革，使大家感到，改革面前人人平等。改革衍生出两个问题：机构减了，站所撤了，政府会不会减掉那些应该履行的公共服务职能？竞争中胜出并留岗的大小官员，能否主动控制职务消费？咸安区通过变“以钱养人”为“以钱养事”，确保了公共服务的投入一分不减。如去年该区36万亩水稻的虫情测报，区政府按每亩1元的标准，出资36万元，以合同方式，委托已转为经济实体的农技服务中心执行。而职务消费的货币化改革，则扼住了公务人员乱开支的缰绳。华中师大农村问题研究中心一位学者认为，“咸安改革”的几大举措，有一种内在的逻辑关系，在制度设计上可圈可点。

　　刚性改革 柔性操作

　　2004年9月1日，横沟桥镇召集69名置换身份站所人员开“政策兑现会”。12日，镇委书记程传利谈起此事时说：“原以为聚到一起，大家情绪会有波动，甚至酿出事端。没想到相当平静。大家发了发感慨，然后温情话别。”这一和谐场面得益于镇委的细致工作。为消除站所人员的悲观心理、恐慌心理、攀比心理，程传利与69人一对一谈过心，最多的谈了四五次。“改革决不是为了端掉谁的饭碗，把人逼上绝路。”“再宏大的蓝图也必须小心顾及每个被改革者的利益。”“改革是刚性的，但操作时要人性化”。区委书记王玲一再表明这样的观点。咸安区几年前率先推行过“五保合一”（养老、医疗、失业、工伤、生育五种保险）社会保障体制，参加了社会保险的分流干部、企业下岗职工等，一个月可以领取210元的失业保险，一定程度上缓解了分流、转制人员的后顾之忧。对站所人员来说，除一次性给予经济补偿外，他们还享有许多保护性政策，如优先将乡镇集体经营的项目和国有资产，通过招标承包方式租赁给其经营；“养事”的项目优先委托原站所经营；对创办实业、自谋职业者，政府在税费上给予相应减免；生活确有困难的享受最低生活保障等等。据了解，目前该区转换身份的人员中，95％以上是自愿申请解除关系的。当然，编织这样一张“安全网”是需要成本的。为弥补一次性经济补偿、补缴养老金等支出缺口，咸安区提前借用了省财政部分转移支付金，以解决改革成本支付过程中的“时间差”矛盾。“改革的收益，最终会大于改革的成本”，对此，咸安区的干部颇有信心。据统计，该区2004年实现生产总值29亿元，增幅达15％，是十年来增长最快的。在取消农业税的情况下，全区财政收入仍突破2亿元，同比增长了32％。