城市化运动：转型期的困扰和探索

　　每个人都有一座城

　　本刊记者 李远夫 文

　　按照邓小平设计的到本世纪中叶达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率在2050年必须达到70%-80%。这意味着最近数十年里，中国将有7.2-8.8亿

人口需要从农村转移到城市，并带来居住、就业、生活等方面的深刻转变。人类发展历史上规模最大、范围最广、影响最深的“造城运动”遽然登场。

　　“来不及感慨，来不及回味，”我们已经置身这个社会急剧变迁的时代。城市化和大规模的城市建设如潮一般高速推进，冲击着中国根深蒂固的社会和地域结构，势不可挡。我们在这一短暂的历史时期的思考、选择和行动，将显得极为重要。

　　站在城市考虑城市，这会使我们总是片面地考虑城市化所带来的空气污染、治安混乱、交通堵塞、人口爆炸等，从而采取一些消极的对策(如限制人口流动、不平等的就业政策)，最终使城市规划远远落后于城市发展，实质上限制了城市发展。

　　站在农村考虑农村，我们则永远都要输血。纵使政府的财政是无限的，可以给每个农村都修建高等级的公路，但农民还是得起早摸黑到田边地头，对社会经济贡献依然很低。政府也要追求社会效益最大化，否则就是劳民伤财。

　　所以，最有效的手段还是城市化。要造城，造更多的城，造更多更多的城⋯⋯而我们的问题只在于：这些城市怎么造？谁来造？

　　随着投资、就业、分配等的多元化，中国已经出现若干个不同的社会阶层，大家已经开始有着各自不同的利益诉求。这些城市怎么造、谁来造，已经不需要也不再是政府的一厢情愿。因为每一个人对城市都有不同的理解，每一座城市在不同的发展阶段也会显示不同的矛盾，没有人敢担保说，造城时已经考虑过所有的合理要求。

　　地方政府过去在经济发展中发挥了巨大的作用——在相当一段时间内，地方政府的作用还会十分重要——但在造城运动中过多的干预了市场，不少政府决策缺乏科学与民意基础，造成大量的重复建设与资源浪费，直接影响生产力的空间布局，引致盲目竞争、不公平竞争。

　　一座新城市的建造、发展及其角色定位，更多地取决于地理空间自然禀赋，更多地取决于市场的选择。每个人都有一座城。

　　靖江：造城解“连环”

　　小小的一个城靖江市，在发展过程中就已经遭遇到了“城市病”。如何解开这个问题“连环”？靖江给出的答案是：造城！

　　听说阳光集团将要投资建设新城区后，滨江新城区的拆迁户们掀起了盖新房、搞豪华装潢的热潮。在被政府制止之后，人们又想出了其他的点子——

　　本刊记者 颜剑 报道

　　靖江的“城市病”

　　2004年12月6日，星期一，上午九点半。三百多名人力三轮车夫聚集在靖江市府大院内，颇有些群情激烈。

　　早些时候，市城管局出台一项新规，要求市区内的人力三轮车进行“二合一(即两人共用一辆)”，其意在削减市区内的三轮车数量。但这项政策遭到人力三轮车夫的强烈反对，他们要求市政府做出调整。

　　据悉，靖江市的三轮车行业已经养活近千人，其中许多是外地人。尽管靖江城市人口不到20万，但大多聚居在15平方公里的城区内。狭窄的城区街道，早就人满为患，而纷纷增多的人力三轮车更加使得市内不堪重负。

　　在城区面积不变的情况下，要解决交通的拥堵和道路的无序，减少人力三轮车不失为一个可行的办法。但出台政策时，政府理应当考虑一下那些赖此为生者的生存权益。很显然，这是城市发展矛盾的一个“连环套”，仅仅靠其中小小的一环——城管局，其实无法根本解决问题。

　　小小的一个城市，在发展过程中就已经遭遇到了“城市病”。如何解开这个问题“连环”？靖江给出的答案是：造城！

　　就在三轮车夫聚集的同日，靖江市新城区的规划在新浪网和《靖江日报》同时进行公示。新城区规划面积达到13.8平方公里，与现有城区相比，差不多等于新建了一个靖江城。

　　这是一个庞大的建设规划，靖江市如果单凭一己之力，要想在几年内全部完成几乎是不可能的。因为就其财政收入来说，靖江这几年其实是过着紧巴巴的日子。当地官员告诉记者，靖江有两万多人吃财政饭，和江阴差不多，但财政收入却只有江阴的1/6。为给这些人员加薪，缺口就达4000万元。

　　新“双城记”

　　这些年来，江苏省靖江市一直都位居全国百强县(市)之列，最好的位置还曾排在第65名。可是因为与全国最富的江阴市对岸而居，靖江人多少有些底气不够硬。一条长江天堑，导致一个经济差距的自然断裂带。兼具苏北人的淳朴和苏南人的机灵的靖江人，自然而然地将目光瞄住了长江的南岸。

　　此举得到了江苏省的支持。在江苏，长江两岸联动开发战略就从江阴和靖江的合作开始，而江阴经济开发区靖江园区的建设成为典范。该园区的网站这样描述：“江苏省沿江联动开发的先导区、示范区——汇集着人才优势、资本优势、管理体制优势。”

　　首期开发8.6平方公里的靖江园区规划自2003年2月开始实施，2004年2月1日建设全面启动。投资20多亿元的长强钢铁有限公司成为第一个进驻该园区的企业。目前，工业园区的建设已经初具规模，相当多的企业已经投产。园区内企业与民房夹杂而居，一些靠近街道、即将竣工的成片民房，则是开发区统一规划建设的拆迁户安置房。

　　江阴开发区靖江园区的建设被认为是个双赢的决策，江阴和靖江两市都在其中各取所需。江阴近年来对外引资主打的招牌是优越的长江岸线资源，但事实上，快速发展的经济已经造成了江阴岸线土地资源日趋紧张，发展空间受限。土地问题已经成为制约江阴发展的一个最大瓶颈。

　　相反，靖江市尽管经济在苏中和苏北来说处在前列，不过最近经济发展则乏善可陈，50公里长江岸线只开发了16公里，人才、资金也始终是稀缺资源。靖江一位官员对记者表示：“借鸡生蛋的说法，我们不能这么说。但实际上，双方都从其中扬长避短，各取所需。”

　　在江阴经济开发区靖江园区项目中，江阴投资90%，靖江投资10%。双方约定：在10年之内，双方都不从园区中获取一分收益，投资公司收益全部留在园区滚动开发。10年后呢？江阴市委书记王伟成主张现在不讨论这个问题，不过江苏省委书记李源潮拍板说，10年后对半分成，江阴吃点亏。

　　李源潮认为，江阴比靖江要好，前者应该帮助后者的发展。所以投资江阴为主，园区管理江阴为主，劳动力安排和配套服务靖江为主。

　　“宝”没有全押上

　　现任靖江市委书记刘建国是2003年底从河对岸调任来的。此前，刘为江阴市委副书记兼开发区管委会主任，许多人认为他的到来与靖江园区的落成关系很大。人们产生这一联想的依据看起来很充分。

　　靖江试图以工业化来带动城市化进程。在这个过程中，靖江人使用了“借鸡生蛋”的办法推动工业化，在城市建设上，这一思路也继续沿用。“刘(建国)书记被我们称为是项目书记。” 靖江市委宣传部官员告诉记者。

　　不过，靖江并没有把宝全押在靖江园区上面，这个城市未来的发展方向是“一城两区”。“一城”指新城区；两区之一为江阴开发区靖江园区，另外一区是新港工业园区。江阴开发区靖江园区现在由江阴副市长刘亚民主管，新港工业园区则由靖江副市长钱进华主管，有人戏称，现在靖江的园区经济是“东钱西刘”。

　　新港工业园区与靖江园区的规模相近，地理位置也差不多，都在长江边上。就岸线的水深条件来说，新港园区要胜于靖江园区。虽然两者在产业结构上有所差异，但实际上，竞争在许多情况下都往往发生。

　　靖江的一位官员称：“这样的局面实际上是比较好的，双方又合作，但是又存在竞争，这会促进靖江的工业化进程。”

　　今年，靖江还将开始启动一个滨江新城区的建设，由靖江市政府和江阴的阳光集团联手推进，重点为靖江解决“城中村”问题。阳光集团是全球最大的毛纺企业，年销售收入达百亿元。

　　按照协议，靖江滨江新城区的开发建设将采取政府主导下的市场化、企业化运作方式。由靖江市政府和阳光集团共同投资设立股份制公司，负责规划区范围内的土地整理、拆迁安置和市政基础设施建设。在这种合作模式下，靖江可以缓解改造“城中村”缺乏的资金，而阳光集团则可以获取丰厚的项目开发权。双方对于这种模式的成功给予了很高的期望，阳光集团为此计划在3年内投入15亿元。

　　动迁居民要求“自拆自建”

　　听说阳光集团将要投资建设新城区后，滨江新城区的拆迁户们掀起了盖新房、搞豪华装潢的热潮。在被政府制止之后，人们又想出了其他的点子，比如屋前屋后用那种0.5毫米厚的钢管来修建围墙，而它所圈的地盘会给这些人带来相对于造价低廉的“围墙”来说几十倍的回报。有人把这些戏称为“猪圈”。

　　对此，靖江经济开发区国土建设规划局副局长朱福海表示：“这些人的心态可以理解，毕竟每个人都想实现利益的最大化嘛。对于那些确有困难的人，我们还是会放宽标准的。但是做的过度了，这个问题就很严重。对政府而言，损失就大了。”

　　靖江农民在选择居住环境时非常强调“头顶天，脚立地”，单家独院成为他们最喜好的居住方式。因而许多人都要求拆迁房子后重新划块地给他们建新房。2003年8月以前，自拆自建这一要求在靖江是可以得到满足的。(1992年，靖江曾计划建造统一的公寓楼安置拆迁户，但在1993年流产)其时，靖江开发区采取滚动发展方式，并因拆迁量较小，所以政府方面没有强烈反对。

　　自两岸联动开发热潮兴起之后，靖江市停止了自拆自建的拆迁方式，采取货币拆迁、调换的方式。由开发区统一建设的安置公寓楼成为这些拆迁户们今后的居住区域。

　　方案一经公布马上遭到动迁社区的居民反对，靖江开发区管委会驻地南面不远的康兴社区成为抗议爆发点。而且抗议声最响亮的不是最早动迁的两个小组，而是社区内其余的三个小组。因为他们明白，只要这两个小组被开发区管委会“攻克”下来，那么他们也将在以后的拆迁过程中受到相同的待遇。

　　在10多天里，村民围着政府官员要求废除货币拆迁、货币调换的方式，重新起用自拆自建的拆迁办法。在经过了几乎每日都到凌晨1点的10天艰苦谈判，双方才终于达成妥协。自拆自建的方式最终得以废除。

  [1]  [2]  [3]  [下一页]

　　相关专题：《求是》-《小康》杂志