从"环保风暴"再论"垂直管理"

　　◎京新

　　1月18日，国家环保总局公布了金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法开工项目，涉及总投资达1179.4亿元。此举引来舆论的热烈赞扬，涉及违法项目的地方和部门也迫于舆论压力纷纷正面回复。环保总局掀起了一场可媲美于“审计风暴”的“环保风暴”。

　　舆论的赞扬其实是出于某种惊喜。诚如国家环保总局局长解振华所说，“过去我们查案都是只抓小的，不仅老百姓不满意，领导也不满意。”环保部门之所以只抓小案子，而不抓大案子，制度方面的原因显而易见。环保部门的职责是保护环境，但地方政府领导人的目标却是GDP，而环保部门又直属于地方政府，面对投资热情高涨的省长、市长、县长，环保部门显得非常无力，环保部门只能调查、处罚一些乡镇企业和基层政府。

　　不过，环保部门能否始终保持这种勇气？以前环保部门的执法无力，反衬了这次环保风暴的壮观。当然与政府强调统筹发展、兼顾经济增长与环境保护的方针有关，但也借了宏观调控的东风。环保风暴在一定程度上是宏观调控的一项政策工具，政府希望借助强化环保标准抑制目前的电力投资热。人们有理由担心，如果没有这一宏观调控因素，单凭环保部门能否掀起环保风暴？

　　事实上，环保部门也不是没有硬过。比如，以前曾经有过轰轰烈烈的淮河污染治理工程，但最终虎头蛇尾，淮河的环境指标似乎并没有得到根本改善。国家环保总局在前头治污，地方政府在背后默许污染。

　　因此，光靠国家环保总局，哪怕再掀起几个环保风暴，在现有体制下，就难免是运动式的，最终并不能改变环保弱势的局面。从理论上说，环保需要依靠每一级政府，尽管各级政府的责任范围有所不同。需要从根本上改变地方政府以GDP为主要政绩指标的制度因素。地方政府官员要向民众负责，而不是对上级负责。假如民众认为环保是一项值得追求的目标，政府就应当将其作为自己的工作重点。地方政府的责任不是创造GDP，而是维持和谐的社会秩序。

　　但这一点不可能一蹴而就。退而求其次，鉴于地方政府掣肘环保的现实，人们提出了环保实行垂直管理的设想，希望借助国家环保总局的权威，对地方政府的环保违法违规行为进行调查和处理。

　　这不失为一个可取的思路。不过，简单地强调垂直管理，并不十分恰当。环保不只是中央政府的事情，不只是国家环保总局的事情，地方政府作为民众的政府，同样负有保护本地环境的职责。假如环保执法力量完全直属国家环保总局，地方政府又靠谁来进行环保？简单地谈论垂直管理，等于免除了地方政府保护环境的责任。

　　其实，别的政府部门也面临同样的问题。面对地方审计监控不力的现实，审计部门提出垂直管理；面对统计作假的现实，有关人士提出统计垂直管理的设想。关于纪委、监察机关和法院，也有关于垂直管理的设想。我们可能需要仔细地思考，如何构建政府内部各部门之间及上下级政府之间的正确关系，从而使各级政府都承担其明晰的、难以推卸的责任，成为法律的忠实执行者。