解读《海南省行政首长问责暂行规定》颁布实施

　　编者按卫留成省长在海南省三届人大三次会议上所作的政府工作报告中明确提出要实行行政首长问责制，引起社会各界的广泛关注和强烈反响,成为这次“两会”上的热门话题。代表和委员们认为，《海南省行政首长问责暂行规定》的颁布实施，是我省全面推进依法行政、建设法制政府的重要举措，是医治一些政府部门执法不严、执行不力、效能低下等“机关病”的一剂“猛药”，也是开展好“投资环境建设年”活动的重要保证。为便于准确理解和正确适用《海南省行政首长问责暂行规定》，我们请具体负责该规定调研论证和起草工作的

省监察厅政策法规调研室撰写了这篇文章，以飨读者。

　　一、制定背景和经过

　　一个时期以来，人民群众和投资者对我省部分政府部门执法不严、执行不力、不作为、乱作为等问题的反映比较突出，特别是去年上半年个别市县存在的赌博、私彩、非法行医等问题被有关媒体陆续披露出来以后，引起省委、省政府的高度重视。6月7日，卫留成省长主持召开省长办公会议，研究分析我省社会管理中存在的突出问题，提出建立我省社会管理长效机制的明确要求，责成省监察厅会同省政府办公厅研究制定海南省行政首长问责制度，对省政府部门和市县政府主要负责人追究其不履行或不正确履行法定职责的责任。根据省长办公会议的这一要求，省监察厅组织有关人员对行政首长问责问题进行了调查研究，针对我省政府机关及其行政首长履行职责过程中存在的问题，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，吸收和借鉴兄弟省市的合理做法，在8月初起草出《海南省行政首长问责暂行规定（征求意见稿）》，分别印发部分市（县）长、省政府部分厅（局）长和部分厅（局）的政策法规处长征求意见，三次召开座谈会听取意见，在此基础上，形成了《海南省行政首长问责暂行规定（送审稿）》。省纪委常委会对送审稿进行了研究讨论。

　　省法制办进行了法核和多次修改。今年1月7日，省政府常务会议对送审稿进行初步审议，鉴于行政首长问责事关重大，决定提请省委常委会审议。1月17日，省委常委会对送审稿进行了研究讨论，会上，省委书记汪啸风同志表明了省委支持省政府实行行政首长问责制的明确态度。他指出，实行行政首长问责制，是加强党的执政能力建设的需要，是建立健全教育、监督、制度并重的惩治和预防腐败体系的需要，也是解决行政机关执行不力等现实问题的需要，是个非常有意义的开端，一定会产生良好的效果。1月19日，省政府全体会议对送审稿进行审议并原则通过。1月30日，卫留成省长以第184号令发布实施。

　　二、制定宗旨和根据

　　依法行政是依法治国的重要组成部分，是各级政府的基本准则。全面推进依法行政，建设法治政府，在加强政府自身建设和建设社会主义法治国家中处于关键地位。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”制定《海南省行政首长问责暂行规定》（以下简称《问责规定》）的目的，就是为了保证行政机关依法正确履行职责，提高行政效能和办事效率，防止和减少行政过错，维护公民、法人和其他组织的合法权益，全面推进依法行政和建设法治政府，不断优化我省投资发展的软环境，促进我省经济社会的协调发展，为构建和谐海南提供制度保障。目前的法律、法规尚没有关于行政首长问责制的直接、具体规定，但是，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条关于“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”的规定，第五十九条关于县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”的规定，第六十二条关于“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制”的规定，以及《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》、《国务院关于国家工作人员的奖惩暂行规定》等有关规定，为实行行政首长问责制度提供了有力的法律和法规依据。

　　三、问责主体、问责对象及承办机构

　　《问责规定》从行政机关实行行政首长负责制这一基本前提出发，将我省行政首长问责的主体确定为省人民政府，将问责的对象明确为省政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长，包括主持工作的副职。同时规定，市、县、自治县人民政府可以参照本规定，对本级人民政府部门的行政首长和乡长、镇长或者街道办事处主任进行问责。实行省以下垂直领导体制的省人民政府部门可以参照本规定，对本系统所属行政机关的行政首长进行问责。

　　关于问责事项的承办机构，考虑到问责的主体是省人民政府，有关通知和相关问责决定等具体事项以省政府名义作出，所以，《问责规定》规定，有关通知和决定等文书的制作和送达等事务，由省政府办公厅负责，问责事实的调查工作由省政府办公厅或者监察厅负责，以体现行政首长问责的严肃性和权威性。

　　四、问责范围

　　问责范围是行政首长问责制的核心。问责范围的界定是否科学、合理，直接关系到问责制度能否有效实施和发挥作用。《问责规定》从政府依法享有的决策、执行、监督三项基本权力出发，按照行政权力运行的内在联系，结合行政权力实际运行过程中存在的突出问题，在第四、五、六、七条列举了行政首长应当被问责的决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等四类应当被问责的情形。比如，针对一些地方政府领导中存在的“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”以及搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”等问题，《问责规定》第四条规定：行政首长违反依法决策、科学决策和民主决策要求，对“涉及本地区经济社会发展的重大决策事项和专业性较强的决策事项，不按照规定进行可行性论证的”，“不顾本地区、本部门公共财力和经济社会发展实际情况，投资兴建基本建设项目的”，应当问责。比如，针对个别政府部门中存在的乱审批、乱收费、乱罚款，在土地征用、征收中侵害农民合法权益，强迫农民转让土地等问题，《问责规定》第五条规定：行政首长“违法设定或者违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施的”，“越权批准土地征用、征收，或者违反规定划拨、出让、出租土地，或者擅自降低征地补偿标准，或者强令农民进行土地流转、侵害农民合法土地承包经营自主权的”，应当问责。比如，针对一些行政机关中存在的对本级政府的决策和部署执行不力、效能低下，对涉及人民群众切身利益的事项敷衍塞责、推诿拖拉等问题，《问责规定》第六条规定：行政首长“对本级政府确定的工作任务、工作目标以及交办的事项，态度消极，措施不力，未能按时完成的，”“对涉及人民群众生产、生活等切身利益的重大问题不及时解决，或者对群众反映强烈的问题不及时改进的”，应当问责。

　　为避免应当被问责的情形出现遗漏，《问责规定》第八条规定了一个兜底条款，即：“行政首长有本规定第四条、第五条、第六条、第七条之外的其他行为，造成严重后果或者其他不良社会影响，应当问责的，依照本规定问责。”

　　五、问责程序

　　严谨、合法的问责程序，是行政首长问责制度得以顺利实施的前提和保障。《问责规定》在第十一条至第十七条规定了问责启动、调查处理及申诉复查等程序制度。即：一是根据有关信息来源，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。二是调查核实工作应当在60日内完成，形成调查报告并提出处理建议上报省长。三是省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。四是被问责的行政首长对问责决定不服的，可以向省人民政府提出书面申诉。为了保证问责制度的严肃性，《问责规定》第十七条规定，被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，由省人民政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，再按照有关规定作出处理。由此可以看出，《问责规定》关于问责程序和问责方式的规定，上下贯通，启动快捷，追责慎重，体现民主，便于操作。

　　六、问责方式及其与行政处分的关系

　　在问责方式方面，根据行政问责的内部监督性质和行政首长所负责任的情况，《问责规定》第十条规定了诫勉谈话、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、责令辞职、建议免职等六种问责方式。这种问责方式的特殊性，是行政首长问责制度区别于一般行政纪律处分和行政责任追究制度的显著特点。

　　问责与行政处分都属于追究责任的方式，两者并行不悖，可以同时使用。对有关行政首长问责后，需要继续给予行政处分的，应当依照有关规定处理，不能用问责代替有关处分；对已经受到行政处分而未被问责的有关行政首长，仍可以依照问责规定予以问责。

　　七、对相关人员的问责和处理

　　在《问责规定》起草和征求意见过程中，市、县长们反映，虽然法律规定行政机关实行行政首长负责制，但在实际工作中，党政不分、以党代政问题仍很突出。行政管理过程中，许多问题的决策权集中在市、县委，甚至于有的违法决策、违法行政是市、县委领导直接造成的。如果不分青红皂白，把板子都打在市县长身上，显然是有失公允的。为此，《问责规定》在第三条规定行政首长问责实行“权责统一，有错必究，过错与责任相适应”的原则，同时，在第二十一条明确规定，行政首长被问责的情形是由上级机关或者其他机关领导的行为导致的，省人民政府还应当按照干部管理权限追究或者建议追究相关领导的责任。

　　（执笔人：宋健）

　　作者：宋健

　　（来源：海南日报）