根治“红头文件”的违法现象

　　直言录

　　迅之

　　规范性文件，俗称“红头文件”，以前有许多是不公开的，尤其是一些行政机关内部发文，老百姓更难知晓。而正是这些内部发文，往往和具体行政的细节相关，很多直接牵涉

到群众的切身利益。囿于部门利益，一些文件出现了“非法之法”的现象，也就是说文件存在违背法律和法规的内容，或者违规解释法律、法规，但它又成了部门具体行政时的依据，其结果是侵害了群众的正当利益，并造成了法律诉求的困境。

　　鉴于此，《广东省行政机关规范性文件管理规定》的颁布，可视作建设公共服务型政府的重要举措。它明确规定，部门规范性文件必须接受政府法制机构审查，而且，未公开发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据，同时，部门规章不能设立行政处罚、行政许可以及行政强制性措施。

　　这就涉及到了三个方面的重要内容：一是从法律的角度讲，下位法必须服从上位法。政府部门颁布的规范性文件虽然具有阶段性、区域性等特点，但仍然属于法规体系的一部分，因此必须服从宪法和法律精神。部门文件接受法制机构审查，目的就在于消除文件违法的现象，确保下位法与上位法的一致性。同时，也可以起到协调不同部门之间的政策性矛盾的作用，理顺各政府部门制定的“红头文件”，可以尽量避免在牵涉某些可能产生利益纠纷的具体事务时，一些职能部门根据自己制定的倾向性文件，“公说公有理，婆说婆有理”，导致司法或行政纠纷。

　　二是从行政关系的角度来讲，行政机关行政不能超越职权范围，也不能违规巧立名目收费。久禁不绝的乱收费现象之所以长期存在，一个重要原因就在于某些部门自行制定“红头文件”，力图使乱收费“合法化”。譬如在某些地方，对餐饮卫生的收费就政出多门，往往是甲部门前脚刚走，乙部门、丙部门接踵而至，一个小店经常性地招来几十家单位的缴费通知，其中当然不乏该收取的必要费用，但也有不少费用事实上属于重复性收费，而这些重复性收费又皆有其部门文件为依据。所以，理应对“红头文件”进行清查，严格限权，对部门乱收费从法律上“釜底抽薪”，才能真正做到依法行政。

　　三是从权利的角度出发，公民享有对规范性文件的知情权和监督权。此次规定的特别意义在于它不仅对公民的知情权给予了法律保障，而且进一步规定了审查建议权，并要求政府法制机构对公民的审查建议，应当在15日内作出答复。“红头文件”针对性强，其条文多直接牵涉到施政细节，在目前宪法相关法律解释尚不完备的状况下，“红头文件”实际上成为政府行为的法律依据。过去，公民及时获得文件内容的有效渠道少，有些部门要么阻碍一些受群众欢迎的“红头文件”的传播，要么擅自制定不符合中央和上级精神的“红头文件”，充当牟取利益的“尚方宝剑”，这导致公民在寻求司法救济时，成本大为增加。此次广东给予公民对“红头文件”的审查建议权，将有利于对“非法之法”的监督和整改，促进政府施政依据的权威性。

　　对政府文件出台后的审查和监督，在维护群众利益、树立政府威信等方面有诸多显而易见的好处。既然如此，政府法制部门和公民能否更多地参与文件起草本身呢？