虚弱的乡镇权力不能承受之重

　　乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力

　　乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政府之间在权力关系上是一种授权关系，不是制度化的分权关系。

　　可以说，乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都直接归于党委书记。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看做一把手，他永远成不了一把手”。

　　乡镇对于内部单位人员的管理权力只有一半

　　乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。

　　乡镇政府对于内部单位的管理权力，体现在可以决定这些单位的职位安排，可以直接决定这些单位人员的工资福利。但是，乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使的。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导也只能接受。

　　而乡镇政府对于垂直单位的管理基本上是看客，乡镇政府没有任何正式介入途径。这些垂直单位都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是，这些部门都是乡镇政府无权管理的。

　　作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命，税费征收、招商引资、计划生育、社会稳定等都有硬指标，完不成任务就要黄牌警告甚至免职。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。能落实则落实，能造假就造假，既不能落实也不能造假，就不惜违法乱纪。（《社会科学报》1.20　赵树凯文）（来源：文摘报）