聚焦河南四万官员下访 官员不作为才是最大危害(3)

　　信访体制的改革空间

　《瞭望东方周刊》记者于津涛、姜殊／河南、北京报道

　　问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外

　　“新条例颁布后,关于取消信访机构还是加强信访机构职能的争论和交锋也暂告一段落,但是,争论不会停止。其实，河南4万官员在下访过程中，就带着一个探讨如何建立信访长效机制的任务。”河南省委副秘书长李新华告诉《瞭望东方周刊》。

　　无疑，在新信访条例颁布之前的争论之声,不只来自北京,在全国信访工作领域,这种争论早已经存在,而“取消信访机构”的意见最终没有得到支持也是事实。

　　“解决信访问题,不仅是扩大还是削弱信访机构权力的问题,而且是信访之外的权力运作、权力模式、权力的监督制约机制有没有真正建立起来。可以说,问题似乎发生在信访领域,而问题的解决则在信访之外。”

　　一位接受采访的权威人士是如是说，他还认为，“讨论还将继续下去。”

　　向实务迈出了大步

　　从事信访工作20年的李新华称，“新颁布的条例有几点进步。一是对信访主、客体双方的规范有了一个明确的说法;二是对信访问题的责任追究以及受理、监督都有了规范，而过去，信访权力说大大得不得了，说小小得一点没有;第三个进步是在制度化建设上有了新的规定。”

　　令李新华振奋的是，新颁布的《信访条例(修订草案)》采纳了他提出的一些建议。如，建立政府信访信息网络，畅通民众信访渠道;向社会公布信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等;推进依法信访进程等。

　　《瞭望东方周刊》在河南采访时接触到的持实务态度的官员，大多和李新华有着相同和类似的观点，无疑，高层在做信访问题的最后决策时，这些基层官员的声音是不能忽视的。

　　“1993年以来,中国社会出现了新中国成立以来的第三次信访洪峰,信访量连续11年呈持续上升趋势,这10多年,各级信访部门只起了一个‘缓冲带’的作用,有些具体问题没能得到解决。”李新华这样认为。

　　信访工作中存在的问题引起了高层重视。过去一年多来，胡锦涛总书记等中央领导多次作出批示，要求建立信访协调制度，解决群众的实质问题，加强思想政治工作，依法办事，维护社会稳定。

　　《瞭望东方周刊》从国家信访局了解到，根据十六届四中全会精神和胡锦涛总书记对信访工作的批示，国家信访局抓紧了研讨信访工作的新思路。

　　2004年5月，全国信访工作座谈会在京举行。中央办公厅主任王刚在讲话中强调，要牢固树立信访工作一盘棋的思想，加强部门与部门之间、部门与地方之间、地方与地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作，逐步形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局。

　　国务院法制办有关负责人告诉记者，从2004年8月起，国务院法制办、国家信访局就着手研究《信访条例》的修订工作。形成了修订草案后，曾先后两次征求全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部、建设部等中央有关部门和全国31个省、区、市的意见，听取有关专家学者的意见，并赴辽宁省沈阳市、辽阳市等地，直接征求了25个基层单位的意见。

　　李新华认为,国家信访局提出构建“大信访”工作格局,以及《信访条例》的修订,有助于改变信访部门“无为”的状态。

　　“现行的信访局机构职能太弱，权力太小;很多事情无能为力，这就逼着我们建立另外一种工作方式，尝试解决问题的途径。我们可以派干部去驻村扶贫，为什么不能派干部下去解决信访问题呢，这其实也是一种行政救助的手段。”

　　仅有《信访条例》是不够的

　　不久前,李新华根据自己多年来从事信访工作的经验写就了《现阶段中国信访制度创新的争议与改革取向》一文,向高层提交了对现行信访制度改革的建议和看法。

　　“面对连续11年持续上升的信访洪峰，条例本身还存在着局限，还摆脱不了‘小马拉大车’的局面。信访问题，还是一个深层次的长效机制尚不健全的问题。”李新华说。

　　“新修订的《信访条例(修改草案)》凸现了法治化的趋向。”从事了13年信访工作的原上海市人大常委会信访办公室副主任周梅燕在接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

　　“新条例第一次明确了县级以上政府信访机构的性质和职责范围(第六条),但确立信访职权并非单纯赋权,只是政府责任更为加重，这与本届政府提出的建立法治政府、责任政府、透明政府的目标相吻合。”

　　依法信访是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是中国信访制度改革的基本方向。

　　但在当前中国信访制度改革的实践中，仅有一部《信访条例》显然是不够的;信访法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响中国信访制度改革的重要因素。

　　也正因为此，在此次大规模干部下访工作中，河南省直机关抽调的723人中公、检、法系统中的干部占了绝大多数，仅河南省高级人民法院就抽调了110名干部。

　　中国科学院国情研究中心研究员康晓光参加了国家信访局就修改《信访条例》组织邀请的3次专家讨论会，看到最后一稿是在一个多月前。

　　“新条例变化还是有的，也有很大进步。但仔细看仍缺乏‘硬碰硬’的权力，解决问题的手段仍然不充分。信访部门还是转办、交办、催办、督办，仍未摆脱‘无力’状态，这与信访部门的法律地位没被确认有关。”

　　讨论还将继续

　　中国社会科学院研究员于建嵘非常关心信访条例的修订。实际上，于建嵘也是最早看到修改草案的人之一。在国务院审议《信访条例(修改草案)》的前一天，即1月4日，国务院法制办副主任汪永清约见了于建嵘，就《信访条例(修改草案)》的一些问题交流了意见。

　　1月23日，于建嵘在接受《瞭望东方周刊》采访时表示:新条例的第3条、第40条、第46条特别提到了关于信访人合法信访权益的问题，这一点非常重要。因为信访人的信访权利必须得到宪法的保障。根据于建嵘所在的课题组调查，到京上访告状者，30%-40%的人告的是其在信访过程中受到打击迫害的问题。”

　　于建嵘认为，信访制度改革事关中国社会的稳定和发展，需要智慧和勇气，更要有举重若轻的境界;关于信访的讨论并不会因为《信访条例》的修订而停止。

　　李新华表示，取消信访机构还是加强信访机构职能的争论，其核心问题依然停留在对信访组织形式层面的讨论上。

　　他认为，只有通过划分中央和地方各级信访机构之间的权力和责任界限，增强各种信访组织之间的协调和沟通能力，才能真正形成中央提出的统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。

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