新《信访条例》规范信访行为

　　嘉宾简介：佟强 北京大学法学院副教授

　　刘武俊 国家司法部司法研究所副处长

　　信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称，信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题，是法律赋予公

民的权利

　　近日，国务院颁布了新修订的《信访条例》，该条例将于2005年5月1日起施行。在传统的信访制度面临尴尬境地、社会舆论尤其是有专家对信访制度的存废提出异议的背景下，国务院及时颁布了新修订的《信访条例》，这无疑传递了革新信访制度、重新焕发信访制度的生机活力的信号，同时也从立法上进一步肯定了信访制度在构建和谐社会中的积极作用。为了进一步认识新条例的意义和作用，记者采访了两位专业人士，对相关问题进行了深入解读。

　　信访条例适时修改

　　信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题相互推诿；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够等是制约信访工作的问题

　　记者：我国早在1995年就颁布了《信访条例》，为什么现在要提出来修改？

　　佟强：国务院曾于1995年颁布了《信访条例》（以下简称“旧条例”），该条例对于密切政府同人民群众的联系，规范信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，发挥了重要的作用。但随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，群众信访出现了许多新情况、新问题。当前存在制约信访工作的主要问题是：信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题相互推诿；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；对破坏信访秩序的行为，旧条例也缺乏必要的规范。

　　刘武俊：旧条例与一些颇为明显的制度性缺憾相关，某些政府官员往往对信访制度进行冠冕堂皇的“误读”。在某些基层官员眼中，“上访”就等于“闹事”，视上访者为“刁民”，错误地将反映问题的上访者视为“不稳定因素”，认为上访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定，从隐性层面上讲影响自己个人的政绩和仕途，个别贪官污吏还持有害怕因上访而使自己的腐败问题暴露的阴暗心理，对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法，非法限制甚至剥夺公民的上访权。更有甚者，打着所谓“依法治访”的旗号，以所谓规范信访秩序的名义，动辄将正当的上访行为视为非法借机压制打击，个别地方甚至将经常上访的群众作为“严打”整治的对象。上访是宪法赋予公民向政府有关部门反映问题、提出批评建议的基本政治权利。善待信访群众应当是各级政府尤其是基层政府官员的法定义务。实际上，惟有切实畅通信访的渠道，及时妥善地解决信访中反映的问题，才能提升社会秩序的“稳定系数”，才是善待公民信访权的明智之举。这次国务院对《信访条例》进行修订，总体上讲，与1995年条例相比，新的《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，使信访部门从单纯的“收发室”走出来，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理；由过去的两级信访变为三级信访，加大了对相关部门的督办力度。

　　信访被纳入法治轨道

　　信访制度的核心职能是为社会提供不满的合理宣泄渠道，起到“减压阀”的作用，及时为政府行政提供必要的警示，使行政机关能够及时发觉当前存在的比较典型和集中的社会矛盾

　　记者：新《信访条例》的颁布有什么重要意义呢？

　　刘武俊：新《信访条例》的颁布实施，对于密切党和政府同人民群众的联系、保护人民群众的合法权益，促进各级行政机关依法行政，推进信访工作的制度化、规范化和程序化，规范信访秩序，维护社会和谐稳定，将发挥重要的作用。从法律意义上讲，作为公民申冤诉苦、诉求公权力救济的民间路径和维权途径，信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称，信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利。遗憾的是，信访这种宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排，因此，信访制度难免处于尴尬的运作状态。新修订的《信访条例》有望结束信访制度的这种尴尬。

　　佟强：应该看到，社会上存在一种观点认为：信访制度虽出于良好愿望，但施行的意义不大，效果并不理想，加强行政诉讼制度才是当务之急。这种观点虽然有一定道理，但并不够全面，因为信访制度属于政府内部的自我监督机制，与行政诉讼制度属递进关系，对于政府施政过程中出现的各类问题，采取批评、建议的方式往往成本低，易接受，见效快，有诉讼机制无法替代的作用。其次，信访并不排斥行政诉讼，当信访机制无法完成对政府工作失误的监督、纠正作用时，行政诉讼往往才成为首选。再次，行政诉讼往往只能由当事人提起，其他人则无权提起，而信访则无此限制，使用相对方便。此外，信访制度的核心职能是为社会提供不满的合理宣泄渠道，起到“减压阀”的作用，及时为政府行政提供必要的警示，使行政机关能够及时发觉当前存在的比较典型和集中的社会矛盾，以有效地调整或完善具体的行政措施或制度，迅速提高执政水平，进而避免类似矛盾和争议的产生，从而落实执政为民的宗旨。

　　新条例内容新在哪

　　新条例在信访程序方面进行了补充和完善，明确规定了可以提出信访事项的组织和人员，限定了信访事项的受理范围，避免信访人滥用信访权利，提出不属于信访范围的事项，同时也为信访机构依法行政，受理信访事项提供了依据

　　记者：新条例的内容主要新在哪些方面呢？

　　佟强：新条例新增内容很多，首先，总则进行了大幅度的扩充。比较突出和重要的包括：规定了负责接待信访的主体为各级人民政府、县级以上人民政府工作部门，县级以上政府应当设立信访工作机构，比旧条例所规定的“各级行政机关”更加明确；新条例对信访的形式进一步补充了电子邮件和传真，体现了新条例紧随时代变革进行调整的进步性；新条例详细规定了信访机构的具体职责，从而从制度上统一了信访工作的开展以防止各地各级政府赋予信访机构的权利各异造成各地信访工作的混乱；此外，新条例的总则旗帜鲜明地提出从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷，根本改变了旧条例中那种被动的立法宗旨，凸现了新条例对信访工作的积极态度。

　　新条例针对旧条例规定过于原则操作性低的缺点，新增信访渠道一章，明确信访机构应当公布信访联系方式，公开信访工作程序，建立信访信息系统，促进信访信息的畅通并方便群众查询，必要时组织相应单位采取灵活多样的方式处理信访事项，从而形成了科学完整的信访事项提出－受理－办理－公布－查询的信访渠道和网络，对信访机构和政府机关提出了明确的处理信访的要求，具有较强的操作性和可行性。

　　新条例在信访程序方面进行了补充和完善，明确规定了可以提出信访事项的组织和人员，限定了信访事项的受理范围，避免信访人滥用信访权利，提出不属于信访范围的事项，同时也为信访机构依法行政，受理信访事项提供了依据；新条例第二十条关于信访人行为规范的规定比旧条例更加具体和完善，突出了新条例对信访秩序的维持和重视，也将有效防止个别信访人的违规行为所造成信访秩序的混乱和对其他信访人进行信访时有关行为的误导。

　　在旧《信访条例》的基础上，新条例删除了对信访人的相关强制措施，并新增了关于受理时间的明确限制，也使条款表述和体系更加科学和具有逻辑性。特别是信访事项受理时间等规定，既督促信访机构提高工作效率，杜绝久拖不办的官僚作风，又再次突出和强调了保护信访人的权益，对信访具体环节进行了落实。

　　新条例的第五章首先针对旧条例中规定模糊之处进行了明确，规定信访机构作出处理结果应当采取书面方式，强调了信访处理的严肃性，同时，对信访机构决定适当延长的处理时限也进行了明确限制，防止信访机构以此为借口，将信访事项进行搁置，不仅无法及时处理矛盾，反而很可能激化矛盾，再次彰显了执政为民的决心；另外，新条例将旧条例中的两级办理－复查的信访事项处理模式变更为三级办理－复查－复核的模式，为信访人增加了一级可以申诉的办理机关，尽量减少错误处理的出现，并且加强了有关办理机关的上下级监督。另外，新条例针对复核阶段，规定引入了听证制度，增加了行政过程的透明和民主，有利于保护信访人的权益。

　　新条例最后一部分纠正了旧条例中法律责任规定粗糙的缺陷，对信访事项提出、受理、办理等具体环节中的信访机构的法律责任分别予以明确，使得信访机构的法律责任体系进一步完整，对渎职人员的追究力度加大，防止因为法律责任没有落实而客观上导致信访机构违法行政；同时，强调了信访人应当遵守信访秩序，防止过激行为。

　　刘武俊：在佟教授的观点基础上，可以更具体点说就是：疑难信访事项可举行听证。新条例规定，对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。

　　信访问责制度。新条例规定，信访事项应当自受理之日起60日内办结。有关部门对信访人不能推诿。各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。行政机关侵害信访人合法权益，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　信访便民原则的细化。畅通信访渠道是保障公民的建议权和申诉权及体现信访便民原则的重要措施。在信访方式上，条例规定信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式，这意味着现代化的电子邮件也可成为信访的渠道，有利于提升信访的效率，减轻信访人的经济负担，避免为上门走访而劳民伤财的现象。另外，条例还规定了行政机关负责人信访接待日制度，体现了信访便民原则。为建立高效透明、便于监督的信访工作新机制，条例规定：国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。

　　依法保护信访人。新条例规定，任何组织和个人不得打击报复信访人，违反规定的要承担相应的法律责任。行政机关侵害信访人合法权益，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对被检举、揭发人保密的原则是好的，但在信访事项的具体处理过程中，当事机关很难保证信息不泄露，这就要求加强信访部门内部的管理和第三方的监督。

　　信访绩效纳入公务员考核体系。与1995年旧条例相比，“将信访工作绩效纳入公务员考核体系”为新条例首倡。此条规定和即将颁布的国家公务员法相互照应，有助于信访部门完善公务员队伍的考核机制，避免行政机关超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益。同时，也将有利于提升信访条例实施的时效性。由于信访部门工作人员的原因，造成反映情况不畅通、解决问题不力，将依照公务员法的相关规定给予处理，这就能确保信访工作责任制落到实处。

　　过激信访构成犯罪将追究刑事责任。煽动串联他人信访构成犯罪将承担刑事责任。避免少数人在上访时采取过激方式，建立并维护正常的信访秩序，是畅通信访渠道和保障信访群众合法权益的必然要求。条例针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，规定了有关维护信访秩序的措施：对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。规定信访人采用走访形式提出信访事项应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。规定信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，并规定了相应的法律责任。规定信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。

　　新《信访条例》尚有缺憾

　　这次《信访条例》的修订也明显存在立法程序上的缺憾，事先没有举行专门的立法听证，没有通过媒体公布条例草案的全文并征求意见，修订工作基本上是在封闭状态下进行，搞“闭门造车”而非“开门立法”，立法缺乏公开性

　　记者：这个新的《信访条例》在立法工作中有没有什么不足？

　　佟强：虽然新条例从根本上完善了我国的信访制度，加强保护信访人的合法权益，强调了信访机构的依法行政，但新条例仍然存在某些需要进一步改善之处。首先，尽管新条例中建立了信访事项的三级处理机制，但考虑到信访人所处的弱势地位，应该规定针对某些特别重大、疑难、具有普遍性或者严重侵害信访人权益的信访事项应当不受限制，保证信访人能够穷尽所有的信访渠道，尽可能保护其合法权益。这对于缓解重大信访事项中信访人的不满情绪，缓和或者化解社会矛盾有利。其次，新条例虽然在增强可操作性方面下了不少功夫，也有相当的改进，但其操作性不强的问题仍然存在，在一定程度上对该制度的实施有某种负面影响。另外，信访制度除了解决有关信访人和行政机关或人员的矛盾外，其重大意义还在于接受建议和批评，调整或者改正行政过程中不合法、不合理的现象，以提高我国行政机关的行政水平，因此，信访条例中除了重视信访事项的处理外，也应当建立完善、科学的信访意见整理、归纳、分析、评价、总结以及通报制度，使得行政机关能够从比较集中的信访事项中听取批评、接受建议等，同时将该种经验教训及时通报和与其他行政机关共享、沟通，使得整个行政体系信息共享，批评共享，避免头疼医头的局限，建立大局观，从而更有效率地发挥信访制度的作用。而新条例在这方面的规定也是有缺憾的。

　　刘武俊：这次《信访条例》的修订也存在立法程序上的某种缺憾，事先没有举行专门的立法听证，没有通过媒体公布条例草案的全文并征求意见，修订工作基本上是在封闭状态下进行……另外，《信访条例》的修订还存在立法技术上的缺憾，如条例明确提出，“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证”，但对如何界定重大、复杂、疑难，没有作具体的规定和说明，立法语言有些原则和模糊。

　　我建议将回避制度、评议制度和听证制度引入信访，对重大疑难信访事项可组织评议和听证。同时，建议将信访与法律服务和法律援助有机结合起来，动员有社会责任感的律师参与信访接待工作，动员律师为政府信访机构积极提供法律意见，义务为信访群众解答涉法问题，对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。实践表明，律师参与信访可以为处于弱势地位的上访者提供法律服务，提供知识和道义上的支持。“依法信访”的应有之义不止是强调上访的公民要自觉遵守有关上访的法规规章在法治的轨道内上访，同时也强调政府有义务为上访者提供有效的法律帮助和法律支持。

　　特别提示

　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动。

　　但值得注意的是，该《条例》第十四条规定，信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。换句话说，应通过法律途径解决的问题，如果向行政机关提出信访要求，信访机关将不予受理。（张伟杰）