加强地方党委执政能力建设的生动实践—对成都市的调查与思考

　　编者按提高执政能力,巩固执政地位,是全党的一项重大而紧迫的任务。作为一级地方党委,如何将这一根本性任务,同当地改革发展稳定的具体实践紧密结合起来,有所创新,有所突破?尤其是在提高领导水平、改进执政方式方面,能不能积极主动,有所作为?围绕这一问题,成都市在近年来的实践中进行了积极探索。成都市的探索和经验,对我省各级地方党委具有普遍的借鉴意义。

　　近年来,成都市委坚持以经济建设为中心,着力从城乡统筹、政府改革、基层民主政治建设等方面加强执政能力建设,探索中走出一条加快发展、化解矛盾、密切关系、巩固党在基层执政地位和执政基础的新路,取得政通人和的明显成效。

　　统筹市域经济社会发展,全面推进城乡一体化,稳固地方党委执政的经济和社会基础随着经济体制转轨和经济结构调整,成都市一方面面临以产业发展为主要推动力的城镇化快速发展的重要历史机遇,一方面又面临长期以来城乡二元结构造成的“三农”问题。

　　对此,成都市委的思路是:以科学发展观为指导,构筑一条经济社会可持续发展的道路;以城镇化快速发展破解“三农”问题。

　　(一)规划先行,提高土地集约化利用水平。成都市把规划作为统筹城乡发展的基础。着眼于科学发展,以中心城区、县城和有条件的区域中心镇为重点,按照“工业向园区集中,土地向业主集中,农民向城镇集中”的思路,在完善中心城区功能的基础上,以县城和30个中心镇为重点,制定城乡一体的土地利用、产业布局、生态建设、社会事业发展等规划,并使各类规划衔接。在城乡建设的具体实践中,坚决按规划办事,将全市116个各类工业开发区压缩为21个,新上工业项目一律进入开发区,同时按集约用地的思想,制定严格的供地标准。农业区和非重点镇下大力气抓好农业产业化、农村发展环境建设和农村扶贫开发三大工程。建立公共财政体制,对正常行政经费开支困难的乡镇,由县级财政转移支付。实行易地招商,对工业开发区以外乡镇引进的工业项目,实行分利税、分产值等办法。这就从体制和机制上解决了“村村点火、户户冒烟”、浪费资源、破坏环境等问题,促进了新型工业化的发展和农业的适度规模经营,有效地提高了土地资源的集约化利用水平。

　　(二)因地制宜,以产业发展带动社会就业。成都市在推进城乡一体化中,采取因地制宜的办法解决就业问题。对中心城区及有条件的县城,大力推动以工业为主的产业发展战略,既注重高新技术产业发展,又注重劳动密集型和传统商贸业发展,在全国率先颁发旨在促进就业和社会保障的政府令,规定用工必须签合同、缴社保,以保障职工合法权益和就业的相对稳定。在近郊有条件的地方,结合规划,针对城市需求,实行农民就地就业并转化为市民。如锦江区三圣乡红砂村,立足处于城市生态用地规划区内的实际,针对城市休闲旅游需求,大力发展以花卉产业为主的郊区旅游业,同时对农房和基础设施进行改造,农民不但可以收土地租金或保底分红,还可以在花卉企业务工,并利用改造的住房经营农家乐,生活环境得到很大改善,人均收入大幅提高,成为远近闻名的AA级花乡农居旅游区。对于远郊和农业区,采取“公司+经济合作组织+农户(基地)”等模式,大力推动农业产业化,拓宽农民增收渠道,带动农民稳步增收。在市场驱动下,一大批农村专业经济合作组织如雨后春笋般成长起来。如都江堰市日　奇异果合作社,以崭新的运营机制,一头连着国际市场,一头连着上万户种植户,带动当地农民收入大幅增加。由于产业发展与城市化同步,2003年和2004年成都的城镇登记失业率保持在3%左右,低于全省平均水平。

　　(三)统筹协调,构建城乡一体的新型管理体制。成都市委始终把工作的重点放在打破导致城乡分割的二元体制障碍上。去年初,成都市委、市政府正式颁发《关于统筹城乡经济社会发展,加快城乡一体化进程的实施意见》,相继制定了17个涉及城乡规划、建设、就业、社保、医疗、教育、户籍、乡镇改革和集体资产管理等政策性文件,将很多过去只有城市居民才享有的政策坚决向农村延伸,努力做到“凡是能给的、该给的,尽量给农民”。成都市还抓住中央推行农村税费改革的良机,配合城乡一体化大力推进乡镇改革,调整乡镇职能,撤销了27%的乡镇,精简分流5000多名乡镇机关和事业单位人员,同时建立起公共财政体制框架。在有条件的地方还设立街道办事处,改村(居)委会为社区居委会。通过这些改革措施,成都市让乡镇政府把主要精力放在本区域内经济、社会和公共事务的管理职能上来,集中力量促进辖区内经济和各项社会事业的协调发展。

　　在统筹城乡发展中,解决好失地农民的生活问题是一个难题。对此,成都市委始终保持清醒和高度重视,坚持城乡一体化必须以产业发展为支撑,使城镇化发展速度和承受程度高度统一,并采取多种措施给予保障。一是建立城乡统一的社会保障体系。2004年初,成都市委、市政府决定,由市县两级财政筹集资金35亿元,作为失地农民的社会保障补贴,将全市失地农民全部纳入社会保障体系,消除了失地农民的后顾之忧。二是建立城乡一体的就业培训体系。对失地农民的就业培训,以市场需求为导向,以提高就业能力为目标,费用全免,优先安排就业。目前,全市已培训农民43万人,大部分失地农民经过培训,走上新的工作岗位。三是建设新式农民社区,让失地农民共享现代文明。成都市对推进城乡一体化过程中的拆迁农民,实施建设农村新居工程,按城市化标准集中安置,使拆迁农民一步进入城镇生活。

　　成都市城乡一体化战略的实施,既有效破解“三农”问题,又发挥了中心城市的辐射带动作用,促进城乡经济社会同发展共繁荣。这两年,成都市农民人均纯收入增长率均高于城镇居民人均可支配收入增长率,城镇化率2003年提高1.42个百分点,2004年预计提高3个百分点。

　　着力构建规范化服务型政府,把为人民服务的宗旨具体化,形成地方党委政府不断提高执政能力的动力机制建设规范化服务型政府是成都市的又一个创造。成都市进行规范化服务型政府建设始于2000年4月投资体制改革,2003年10月在全市推广。

　　(一)全面推进依法行政,规范政府行为。取消和废止“越位”审批程序,调整和归并“错位”审批事项,规范和完善“缺位”审批程序。同时,推行审批事项与结果两公开、部门内审批与外部监督两分离、审批行为与责任追究两挂钩等制度。从2000年11月至今,成都市已取消和调整了758项行政审批事项,取消比例占原有审批事项的60%以上。

　　(二)严格实行政企分开,发挥市场在资源配置中的基础性作用。一是将各类以政府名义办的或“挂靠”性质的中介机构全部与政府脱钩,彻底推向市场;二是将各部门所有政府经营性资产统一上交到市国有资产管理部门集中管理;三是对政府采购、重大工程建设、国有资产及其特许经营权,全面以招标、拍卖等方式,进行市场化经营或处置;四是对市属国有企业进行战略性改革重组,特别是对承担城市基础设施建设和运营的企业全面进行现代企业制度改造,把它们推向市场,平等参与竞争。目前,成都市资源配置的市场化程度明显提高,市场秩序日益规范,被一些投资者称为“市场化程度很高的城市之一”。

　　(三)优化政府服务流程,不断提高行政效率。首先在工商、公安、卫生、新闻出版、农牧、酒类专卖等6个部门,对审批的前置条件和流程进行优化,规范申报、受理、运作、审核、办结等程序,在行政审批中采取并联审批、抄告相关、统一办理、限时办结等新措施;在为民服务程序上实行首问责任、告知承诺、职位代理等新制度,简化办事手续,减少办事环节,缩短办事时限。2004年2月,成都市启动了全国首家省市政府同址办公的政务服务中心,把市政府44个部门的379项行政审批事项纳入中心统一办理。政务服务中心通过局域网与网上政务大厅实现连通互动,不但使服务中心各部门之间相协同,而且使服务中心前台办理与各部门内部的后台办理相协同,让群众进一道门就可以办结所有事项。政务服务中心启动以来,共办理行政审批事项及其他手续7万多件,法定期限办结率达100%,当场办结事项占受理量的55%。(四)推进政务公开,实行阳光行政。近两年来,成都市不断完善告知制度,对告知内容和方式进行了较大改进,形成电子显示屏、办证文字传单、口头告知、公众信息网等立体化的公开告知渠道,对所有办事项目的依据、条件、数量、程序、时限、需提交的材料目录和示范样本、收费情况、办理结果、投诉渠道等进行详细公示,保障群众得到公开透明的服务。

　　(五)建立公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度,完善公共决策机制、执行机制和监督机制。从2003年10月开始,成都市实行重大行政决策事项公示和听证,建立了公共决策的社情民意调查制度,把一些事关群众切身利益的公共决策,通过媒体向社会公示,广泛向群众征求意见,使公共决策的动议、制定和实施符合民意。成都市高度重视专家学者在公共决策中的作用,制定了《重大行政决策事项专家咨询论证办法》,成立了由专家学者广泛参与的决策咨询委员会,建立了总数超过600人的专家咨询库,实行动态管理。为了使公共决策做出后切实得到执行,成都市还特邀市民代表,全程参与对为民办实事目标的检查验收,同时建立行政效能投诉和告诫等制度,使群众的监督更具有实效性和约束力。

　　成都市建设规范化服务型政府,把决策权、知情权、参与权和监督权交给群众,由群众来评价政府的行政行为和行政效能,形成地方党委政府提高执政能力的不竭动力。规范化服务型政府建设,有效地规范了公务员的行为,明显促进了群众对政府的理解和信任。2004年由四川大学相关课题组进行的多次跟踪调查和实地访谈均表明,成都市民对政府服务能力和水平的满意度大大提高。规范化服务型政府建设还有效地改善了成都市的投资环境,以英特尔为代表的一批国际大公司纷纷在成都立项投资,表明外来投资者对成都投资环境的认同与信心。

　　抓住关键,大力加强干部队伍建设和基层民主政治建设,巩固地方党委执政的政治基础和群众基础

　　成都市委认为,加强执政能力建设关键在干部。成都市委坚持从严治党的方针,严格执行党风廉政建设责任制,运用正反典型加强对干部的教育,对“不在状态”的干部进行公开处置,并出台了《关于弘扬求真务实精神,提高执行力的八项决定》,从主要领导开始倡行随机检查、知实情、说实话、办实事的新风。同时,革除干部管理的弊端,以发扬党内民主为核心,在法律和党内规章的框架内,积极推进基层民主政治建设。

　　新都区是成都市推进基层民主政治建设的试点。经过三年多的不懈探索,新都区推进基层民主政治建设成效显著,其做法和经验受到市委肯定并在全市进行推广。概括起来,新都区的主要做法是:

　　(一)开放基层党委常委会(全委会)、政府常务会、人大常委会。2001年,新都区建立并实施市民代表列席政府常务会议制度,规定每次开会邀请3名人大代表、3名政协委员、3名市民代表参加。2003年初,新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会,建立了党员代表列席会议制度,规定每次会议邀请5名普通党员代表列席,让党员代表了解区委的工作安排,监督区委的决策程序,并把会议内容带到广大党员中去评议。此后,新都区又把这一制度向区人大常委会和各乡镇推广。向各界开放“三会”,是基层民主政治制度的创新,既增加了基层党委和政府的工作透明度,又扩大了基层民主,让群众真切地感受到了自己的民主权利。

　　(二)对区县、乡镇、行政村的党政领导进行公开民主测评。2003年8月,新都区打破对区级领导班子进行“官评官”的惯例,在原来小范围测评的基础上增加10%的测评投票名额,邀请人大代表、政协委员、企业和群众代表参加投票,在全市开了“民评官”的先河。2004年7月,新都区进一步扩大民主测评投票范围,组织全区党政系统以及工人、农民、知识分子、企业界等代表1045人,对党政领导干部和49个职能部门进行民主测评。测评操作过程和计票程序对外公开。测评结果首先在区委全委会上通报,之后召开区、乡镇、各村、各社区干部和群众代表参加的大会,被测评领导对照测评结果,进行自我剖析,并提出具体的整改措施。大会由区电视台现场直播,同时将测评结果和剖析发言在报纸上全文刊登。新都区还把民主测评制度向乡镇推行,测评结果也向社会公开。实践证明,对干部民主测评赋予群众对党和政府工作的监督权,激发了群众的政治参与热情,受到群众的真心欢迎。对干部民主测评,也使各级领导干部感到了压力,促使他们主动改进作风,实实在在为老百姓办好事、办实事。

　　(三)对镇村两级党委(支部)书记实行公推直选。在总结干部民主测评经验的基础上,2003年11月新都区在新都职业技术学校和大丰中学进行校长直选,引起巨大社会反响。2003年12月,新都区委经过缜密研究,决定在木兰镇进行镇党委书记公推直选试点,2004年又将公推直选的范围逐渐扩大到全区17个镇和299个村。新都区的做法和经验随即在全市推广。目前,成都市已有41个乡镇进行了党委书记公推直选试点,有59%的行政村和社区党支部书记实行了党员差额直选。

　　几点启示

　　成都作为地处西部的特大中心城市,既有较发达的中心城区,又有较落后的山区市县,城乡二元结构特征明显。近年来,成都市推进城乡一体化、规范化服务型政府建设和基层民主政治建设三大生动实践,构成三个文明齐推共进、城乡同繁荣共发展的系统思路,对于地方党委切实加强执政能力建设具有普遍借鉴意义。

　　(一)落实科学发展观是现阶段各级党委政府加强执政能力建设的首要内容。现阶段,我国经济社会处于转型时期。在经济社会发展的这个特殊阶段,成都市敏锐地抓住制约经济社会发展的主要矛盾,把落实科学发展观、统筹发展作为加强执政能力建设的主要内容,从经济建设、政治建设、文化建设入手,着力消除制度性障碍,推进城乡经济社会全面、协调、可持续发展,形成城乡资源的良性互动,使经济社会发展焕发出勃勃生机。在加快发展中,成都市不回避社会公平问题,不忽视困难群众的利益,把政策的着力点放在失地农民和生活困难群众身上,采取多种保障措施,使困难群众的生活有着落,发展有希望,使他们从心底里拥护党的政策。

　　(二)人民群众满意不满意是衡量各级党委政府执政能力的根本标准。各级党委政府进行执政能力建设的基础是人民群众,因此执政能力的提高要依靠群众,执政能力建设的成效要由群众来评价,要以群众满意不满意来衡量。近年来,成都市吸取各地干部队伍建设的经验教训,把建设高素质干部队伍作为执政能力建设的第一着力点,力求做到向人民学习、请人民评判、让人民满意。在规范化服务型政府建设和基层民主政治建设中,从制度设计上真正把对政府工作和基层干部的监督权和裁判权交给群众,尽量使各个办事环节向群众开放,让群众享有对基层干部的任用和罢免权力,让群众有机会表达对政府工作的意见建议,有渠道评价各级干部的工作作风,有权利监督各级干部的行为,有效地防范了脱离群众、滥用权力和以权力寻租的现象,使干部的工作作风和精神面貌发生明显变化。

　　(三)在党的领导下,社会主义民主政治建设完全能够大有作为。发展社会主义民主政治是加强党的执政能力建设的一项长期而重要的任务。从成都的试点情况看,镇村两级公推直选党委书记和支部书记,在经济上具有可行性,在政治上符合法律和党内规章的规定,在农村具有广泛的政治基础和群众基础。从执政党的立场出发,只要把公推直选限定在党内规章和法律的框架内,在上级党组织的领导下有序进行,不但不会影响和削弱党的基层政权基础,反而有利于调动党员群众政治参与的积极性,把基层的优秀人才选拔和吸引到党的基层组织中来,把党的执政地位建立在最广泛的群众基础之上,使党的执政能力建设具有最可靠的政治基础。