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评论:强硬“环评风暴”显露现实环保“软肋”


http://www.sina.com.cn 2005年02月17日09:08 工人日报天讯在线

  环保部门“职责所在”的“寻常执法之事”,却被冠之以“环评风暴”,并演绎得轰轰烈烈,无比壮观。对此,我们是感到高兴呢还是伤感呢?

  环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。因而它是控制新污染的第一道关口。然而,一些重大工程项目却绕开环评关口,违法开工。1月18日,国家环保总局以强硬姿态公布了金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法开工项目,涉及总投资达1179.4亿元。此举引来舆论赞誉,被冠名为“环评风暴”或者是“环保风暴”。

  随后,涉及违法项目的地方和部门迫于舆论压力纷纷正面回复。1月24日,国家环保总局再次向新闻界通报:绝大多数被查处的企业都作出了回应,除22个项目停建之外,还有20个项目提交了检查报告,并正在落实整改措施。

  2月2日,备受社会关注的“环评风暴”有了阶段性结果。国家环保总局副局长潘岳宣布,全国30个叫停项目已全部整改,长江三峡工程开发总公司下属三峡地下电站、三峡工程电源电站以及金沙江溪洛渡水电站“三通一平”(通水、通电、通路、平整土地)等前期工程已经进行了整改,将等待环保总局对其进行的环境影响评价进行审核。

  在不到半个月的时间里,“环评风暴”显示出的种种迹象似乎预示着将来一定可以完美谢幕了。但是,环保部门是胜者吗?透过“环评风暴”过程中双方的激烈“交锋”,让人实际上无意中看出了现存的许多无视环保的弊端。

  “环评风暴”凸现部分官员错误政绩观

  长期以来,在许多人眼里,环保局是“花瓶”,“保护环境”是漂亮的口号,环保法是“豆腐法”,环评是“橡皮图章”。但在“环评风暴”中,强硬起来的环保局却受到了如潮好评。有的说:“环保系统一改过去的‘软弱’形象,从此‘腰杆挺直’了。”有人说:“环境影响评价是一项严肃的法律制度,绝不是想盖就盖、可有可无的‘橡皮图章’”。

  伴随着整个“叫停”行动和社会各界的赞誉,环保总局不仅向媒体公开所有相关信息,还不断接受媒体的采访,在各种可能的公共场合诉说“抓大案”的决心,使得媒体、学者、民间环保组织、普通民众迅速成为推波助澜的“同盟军”。这使得这项环保部门“职责所在”的“寻常之事”,被赋予了太多的意义和光环。

  “冰冻三尺,非一日之寒。”舆情如此倾向环保部门,足见人们对治理环境污染、保护生态环境事业的支持。客观上,也表达了人们对环保部门以往过于“软弱”的不满。事实上,环保部门也不是没有“硬”过。比如,以前曾经开展的轰轰烈烈的淮河污染治理工程,但最终虎头蛇尾。国家环保总局在前头治污,地方政府在背后默许污染。结果,淮河的环境指标似乎并没有得到根本改善。

  这似乎揭开了大家彼此心照不宣的一个秘密:没有哪位领导说环保不重要,也没有谁说“经济建设要以牺牲环境为代价”。但国家环保总局新闻发言人潘岳直言不讳地说,环评制度已实行多年,但仍有许多项目置国家法律于不顾,造成严重环境污染和生态破坏隐患,究其原因是部分地方政府官员错误的政绩观。

  据悉,一些地方领导的政绩考核目标与环保官员们并不一致。环保官员们要保护环境,地方首长要的是GDP增长的数字,而地方环保官员们的“乌纱帽”是拿在当地“父母官”手里的。在这种情况下,环保官员要“硬起来”,难度可想而知。

  于是这样的情况常常出现:一个高污染的项目要上马,环保官员们要么得制止它上马;要么得督促它先做好环境影响评价,配套上马治污设施。这时地方“父母官”发话了:这个项目涉及几千万几个亿税收,今年内必须开工。由此,地方环保官员就可能不但要为项目开绿灯,还得帮着糊弄上级环保部门。用潘岳的话说,就是“有些地方在招商引资中,不管项目有无污染,只要拉来投资就批准。有些地方领导出面干预,片面强调简化审批,限期办理相关手续”。

  因此,不少人士认为,光靠国家环保总局,哪怕再掀起几个环保风暴,在现有体制下,也难免是运动式的,最终并不能改变环保弱势的局面。

  从理论上说,环保要真正开展起来,就需要从根本上改变地方政府以GDP为主要政绩指标的制度因素。同时建立政府官员向民众负责而不仅是对上级负责的机制。据悉,从2007年起,环保指标将被列入全国党政领导干部政绩考核内容。人们有理由期待,环保部门真正有权威地抓环保的日子不远了。

  “环评风暴”凸现特大工程的“越界”特权

  在“环评风暴”的激烈冲击下,公众无意间知晓了一个内幕:大型工程“有边开工边环评的特权”。它的显著特征简单地说,就是在建设项目环境影响审批中,“先上车,后买票”。

  “环评风暴”掀起后,三峡工程总公司一直向外界表示,三峡工程总公司在溪洛渡工程现场进行的是“三通一平”的前期筹建,金沙江溪洛渡水电站主体工程并未正式开工建设,符合国家基本建设程序审批的有关规定。而环保部门的官员则表示,三峡工程总公司的说法是站不住脚的,“三通一平”就应算开工。

  经过国务院紧急协商,1月26日,发改委与国家环保总局联合发布《关于加强水电建设环境保护工作的通知》,要求水电工程的“三通一平”必须首先编制环境影响评价文件,从而平息了一场白热化的争论。表面上看,国家环保总局“胜”了三峡工程总公司,但我国水电建设项目“一边开始前期工作,一边向环保部门申请审批环境影响评价报告”的通病能从此治愈吗?

  事实上,国家环保总局审批大型、特大型工程的环境影响评价报告,结果有可能提出对工程建设的修改意见,甚至可以否定工程项目的建设。水电建设之所以能边开工、边“等待”环评审批,是因为水电建设项目往往投资巨大,这次叫停的30个违法项目,几乎个个投资数亿元乃至数百亿元。电力建设方认为,环境影响评价报告肯定能被批准。就拿溪洛渡水电站建设项目来说,前期已经投入近20亿元了,最后真能因为环评而被推翻吗?

  “环评风暴”目前停留在2月2日国家环保总局副局长潘岳的表态上。他表示,环保总局将根据具体情况依法分别处理。对那些试图绕过环评程序、蒙混过关的污染违法项目,将严格按照有关法律法规予以处罚,决不能留下环境隐患;对经过环境影响评价而证明仅是程序违法的项目,在建设项目落实整改措施后尽快办理环评批复手续;对过去、现在、将来所有审批的项目,将通过信息公开等手段进行长期的跟踪监督,如果发现环境违法情况,仍将予以查处。

  这个结果没有超出此前一些人士的预测。有专家明确预言过:“从我国过去有关建设项目违法,然后纠正它的结果来看,一般情况下都是采用补办环境影响报告书,补办有关的审批手续以后就结束了。”

  中国政法大学环境法教授王灿发说,“环评风暴”得到这样的解决,表示着环保总局在这个阶段真正硬了起来,这对于环境执法有着不小的意义。但他对这些电站的建设是否能真的因为环评不过关而停下来,表示关注。

  有媒体透露,就在国家环保总局正式对外发布消息之前,不少违法开工项目的上级母公司、地方政府部门,甚至中央主管部门,都已经开始“游说”。“现在发改委也在帮我们说话,看是否能够调解。”一家违规项目的电力集团公司人士预计,顶多停两三个月,该做的项目还是会继续做下去。

  “环评风暴”凸现环境法及执法欠缺

  2003年9月正式实施的《环境影响评价法》授予国家环保总局“一票否决”的权利,对未经过环境评价的工程项目可以进行叫停。此次“环评风暴”超常规受到关注,到底是环保部门日常工作中法律制度不健全,还是执法力度不够呢?

  北京大学法学院环境法专家汪劲说:其实20多年来我们国家制定的环境与资源保护的法律有20多部。据不完全统计,它约占全国人大及其常委会立法的十分之一,但实施却非常不理想。这些法律的具体实施,都必须由政府及其主管部门来执行,这就存在一个问题,如果说当地的政府或者其主要领导,是以发展经济优先或者说以提高本地的GDP作为政绩指标来落实的话,它就会运用一定的权力遏制环保部门行使执法的权力。在这个过程当中,有关环保的法律实施起来就不那么顺畅。

  《环境影响评价法》的实施,将环境保护行政主管部门、有关单位和公众参与综合决策的权利、程序进行了有机结合,明确相关职责,使环境污染从源头上采取防治措施,是实施可持续发展战略的可靠保证。但一名基层环保工作者反映,通过一段时间的实际运用,感觉《环境影响评价法》在操作上存在一定的困难:

  一是某些环评单位或评审专家责任心不强。有部分环评机构站在投资者的立场上,不能全方位考虑环境负荷。项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污染后果,追查环评单位或专家责任难度较大。而一旦出现责任事故,只有当地环保部门“一肩挑”。

  二是在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与,却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目,各级政府都能重视把关,中、小型建设项目怎么办?这些项目不可能都建在园区,有些甚至紧挨居民区,却没有明确标准规定公众参与范围,使基层环保部门难以操作。

  三是根据《建设项目环境保护分类管理名录》要求,有的项目需做环境影响报告书、表,按照国家标准执行。规模大的企业能够承受,而同行业的小企业要按同样的标准收费,就难以接受,对环保部门也有怨言。

  “环评风暴”从另一个侧面,也反映出我们在监督管理制度上存在的缺陷:在一些施工项目的审核、把关上存在着漏洞。如果对于一些重大建设项目从立项、审批、开工之前,环保系统就积极介入,全程跟踪,予以即时监督,随时督促整改,或许就用不着再刮这种“环保风暴”。毕竟对一个建设项目来说,中途停工也并非良策,极易造成重大损失。

  也有人不无担忧地指出,“环评”的功能应当具有即时性、权威性和指导性,凭借“风暴”来履行职权,对违规项目予以“封杀”,执法就容易导致偏向了一方,而忽略了另一方,可能导致“环评风暴”“一票否决”的权力过于“扩大化”。

  国家环保总局副局长潘岳自揭短处说,一些地方环评制度执行不力,环保部门也有一定责任。环评单位的不规范运作客观上助长了企业有法不依。

  据悉,国家环保总局已经开始整顿环评单位。有人士评价,这是一个好的趋势,毕竟,强化环保执法权力,加大环保执法力度,有助于遏制影响环保、危害人民健康项目的肆意开工和建设,有助于提升社会经济的综合发展水平。


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