工运论衡:妨碍工会诉讼权利实现的问题及对策

　　内容提示：修改后的《工会法》赋予了工会诉讼的权利。但现实中，不利于工会诉讼权利实现的问题还很多，这涉及到劳动法与民法、行政法的关系问题、法律配套衔接问题、专业人员的素质问题，也涉及到劳动法教育培训和普及的问题。要解决工会诉讼权利的问题，关键是应该理顺劳动法与民法、行政法的关系、有效解决法律的配套衔接等问题，从而使工会诉讼权利得以顺利行使。

　　修改后的《工会法》从劳动法的角度赋予了工会诉讼的权利，这是一个历史性的进步。但是，目前存在的许多问题妨碍了工会诉讼权利的实现，所以亟须采取相应措施加以解决。

　　一、修改后的《工会法》关于工会诉讼权利的规定

　　修改后的《工会法》关于工会诉讼权利的规定有四处，其中第二十条规定：“企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”这一规定解决了《劳动法》没有解决的问题。《劳动法》只是规定当事人因履行集体合同发生争议的可以诉讼，但没有明确当事人是劳动者集体还是工会，也就是说，2001年《工会法》修改之前，从劳动法的角度来说，工会没有诉讼的权利。

　　《工会法》第二十一条规定：“职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。”这一规定暗含了工会应资助劳动者诉讼、亦可代理劳动者诉讼。工会出面帮助劳动者诉讼，从根本上解决了劳动者孤立无援、无钱诉讼的问题。

　　第四十九条规定：“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼。”第五十四条规定：“违反本法第四十六条规定，侵占工会经费和财产拒不返还的，工会可以向人民法院提起诉讼，要求返还，并赔偿损失。”这两条涉及两种诉讼，即民事诉讼和行政诉讼。当侵权行为人是国家机关时，工会可以提起行政诉讼；当侵权行为人不是国家机关时，工会可以提起民事诉讼。

　　由此可以看出，修改后的《工会法》明确赋予了工会诉讼权，从立法的角度为工会组织和劳动者维权提供了保障。

　　二、妨碍工会诉讼权利实现的主要问题

　　不利于工会诉讼权利实现的问题很多，属于劳动法领域特有的问题，主要涉及四个方面。

　　1.劳动法与民法、行政法的关系问题

　　目前，劳动法与民法和行政法的关系不清，而劳动法又没有自己的诉讼法，导致实践中劳动法案件的处理往往对劳动者不利，有些案件法院则根本不予受理。如工伤问题、签订集体合同的劳动争议问题等。现实迫切需要理顺劳动法与民法、行政法的关系，并建立劳动诉讼法或者在民事诉讼法中加入。2.法律配套衔接问题工会组织诉讼权利的实现，需要相关法律的配套衔接。否则，工会的诉讼权利将会形同虚设。从目前的情况来看，需要解决三个方面的问题，即劳动法与工会法的关系问题、适用诉讼法的问题、集体合同立法问题。

　　首先，劳动法与工会法关系不清。尽管“许多国家都把工会法作为劳动法典的重要内容”，多数劳动法学者也认为工会法属于劳动法，但我国工会法涉及参政议政问题，显然超出了劳动法的范畴；其次，工会组织起诉适用的程序法存在问题。工会法对新增加的诉讼权利适用何种诉讼法没有规定，民事诉讼法和行政诉讼法也没有规定。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》也没有涉及工会诉讼权问题；再次，集体合同至今没有立法，导致一些问题无法理清，如集体合同与劳动纪律的关系等。

　　3.专业人员素质问题

　　长期实行的计划经济，使我国劳动法在理论与实践上都存在很大欠缺。从理论层面来看，劳动法学界对劳资关系协调缺乏研究，特别是劳动基本权问题；从实践来看，无论是法官、检察官还是律师，懂得我国劳动法的人非常少、懂得国际劳动法的人就更少。这使工会的诉讼权利很难有效实现。

　　4.劳动法教育培训与普法问题

　　目前，劳动法学教育存在多方面的问题，如劳动法学被排除在核心课程之外、劳动法的培训很少进行、大中专非法学专业学生缺乏必要的劳动法知识、绝大多数劳动者对劳动法是无知的、多数基层工会干部对劳动法也知之甚少，这是实现工会诉讼权利的重要障碍。

　　三、解决现存问题的主要措施

　　鉴于实现工会诉讼权利存在许多障碍，必须有针对性地采取措施，才能排除障碍，将工会诉讼权利落到实处。

　　1.理顺劳动法与民法、行政法之间的关系

　　要解决工会诉讼权问题，首先应弄清劳动法与民法和行政法的关系，从而解决立法的理论基础问题。劳动法既不是劳动管理法，也不是劳动者保护法，而是劳资关系法。由于劳动者与用人单位存在着事实上的不平等关系，用人单位在劳动力市场上具有市场支配力、在劳动过程中享有管理劳动者的权力，因此劳动法的核心内容是矫正劳资双方的不平等关系（这也是劳动法从民法中独立出来的原因）。关于劳动法与行政法的关系，从劳动法的定义中可以略见一斑，“劳动法是指调整劳动关系以及与劳动关系有密切联系的其他关系的法律规范综合”，而与劳动关系有密切联系的其它关系包括“管理劳动力方面的关系”、“有关国家机关对执行劳动法进行监督检查而发生的关系”。

　　总之，劳动法既包括实体法又包含程序法，既有民法的内容、又有社会法的内容、还有行政法的内容。

　　2.解决法律的配套衔接问题

　　首先，应尽快立法或出台司法解释，对涉及劳动法（包括工会法）而《劳动法》和《工会法》又没有具体规定的问题，另外一方当事人如果不是政府机关，则适用民法特别法的原则和民事诉讼法的特别原则（举证责任倒置）；另外一方当事人如果是政府机关，则适用行政法的原则和行政诉讼法。尽快制定关于劳动法部分内容（指劳动法没有具体规定的内容）适用行政法和行政诉讼法（如集体劳动争议协调处理）、部分内容（劳动法没有具体规定的内容）适用民法和民事诉讼法（如没有参加工伤保险的工伤事故）的司法解释。通过司法解释，来解决工会诉讼权问题，同时也解决其它劳动法案件适用法律不当和无法可依的问题。从长远来看，应制定劳动诉讼法（至少应在民事诉讼法中加入）。这样一来，既可解决法律适用不当和无法可依的问题，也有利于三方协商机制的有效运行（如果政府一方偏袒雇主，工会可以提起行政诉讼，从而使自己的权利通过司法程序得到救济）。此外，还应解决工会本身的问题，即对《工会法》第21条作出司法解释：工会组织有承担仲裁和诉讼费用的义务；否则，职工有权针对工会组织的不作为提起民事诉讼。这样可以解决工会组织本身处于节省开支而拒绝为职工诉讼的问题，从工会组织内部解除工会诉讼权利实现的障碍。

　　其次，需要明确工会法属于劳动法，并加强相关立法。全国人大常委会应通过法律分类，明确工会法属于劳动法。同时，最高法院通过司法解释，明确两者之间的关系。此外，应尽快制定集体合同法等。通过相关立法，使工会诉讼权利得以顺利行使。

　　3.加强劳动法教育培训与普法工作

　　加强劳动法教育，应将劳动法学纳入法学专业必修课（核心课程），使未来法律从职人员都懂劳动法，避免依据民法原则进行劳动法诉讼现象的出现。

　　实现工会诉讼权利，劳动法的普及教育必不可少。普及劳动法知识，首先应加强对雇主和基层工会干部的培训工作；其次，政府应制定劳动普法计划，并落实普法机构、人员和资金；第三，针对不同对象开展不同内容、不同形式的劳动法制宣传教育，使用人单位和劳动者对各自的权利、义务和法律责任有更加清晰的了解；第四，应通过新闻媒介曝光典型案例，开展法律宣传教育；第五，劳动法专家应积极开展多种形式的法律咨询活动，为劳动者和工会干部提供服务，为增强劳动关系双方的法律意识创造条件。

　　4.加强国际合作

　　一是政府积极参加有关国际组织的活动，加强劳动法方面的双边及多边合作，通过国际交流学习国外先进的劳动法执法经验与劳资关系协调经验，并习惯于诉讼（政府官员从心理上接受诉讼非常重要）；二是立法和司法机关加强与国际的交流合作；三是工会组织加强国际交流与合作，通过对话加深理解，减少误会，学到经验，从而提高权利意识和诉讼意识；四是劳动法律师界应加强国际交流与合作，引进、消化和吸收国外劳动法学理论的最新成果，提高我国劳动法学的理论层次。（作者单位：上海师范大学法政学院）