时空特稿:北京牡丹交通卡补办费用案冷观

　　时空特稿

　　从100到30.8——北京牡丹交通卡补办费用案冷观

　　本报记者万静

　　牡丹交通卡，是北京每个有驾驶证的人都非常熟悉的物件。按照有关规定，北京拥有驾照的人必须办理牡丹交通卡，遗失应补办。那么，补办一张牡丹交通卡，要花多少钱？根据北京市交管局1999年之规定，牡丹交通卡遗失后须去工行补办并交100元的补卡费。2004年4月，北京一位司机对这种做法提出质疑，并为此与工行北京分行及其下属宣武支行对簿公堂。

　　牡丹交通卡引发轩然大波媒体记者质疑100元补卡费

　　2003年7月，《中华工商报》的记者喻山澜不慎将牡丹交通卡丢失，到工商银行北京市分行宣武支行白纸坊储蓄所办理补卡手续，被收取100元费用。

　　“大部分银行卡补办只收取5元、10元的费用，工行何以要收取100元这么高？”满腹疑虑的喻山澜在办理完补卡手续后，对此进行了一番查询。他了解到，工商银行执行的这一补卡收费标准没有报价格主管部门———北京市发展和改革委员会审批，违反了原国家计委(现为国家发展和改革委员会)、财政部等4部委于2001年制定的《集成电路卡应用和收费管理办法》(以下简称《办法》)的有关规定。按照该《办法》，“推广使用IC卡可以按照核定的标准向用户收费。收费项目按照隶属关系分别报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市财政、价格部门审批，收费标准报国家计委、财政部或省、自治区、直辖市价格、财政部门核定”。“不单独收费的IC卡，因丢失、损坏等原因要求补发的，可按照工本费向用户收取费用，收费标准根据应用范围和价格管理权限，由国务院价格主管部门或省级价格主管部门审批。由省级价格主管部门审批的，报国务院价格主管部门备案”。

　　在查询过程中，喻山澜被工商银行告知，补办此卡之所以收费高，是因为卡上用于储存交通违章信息的进口芯片成本和科技含量很高；另一个原因是，当初发放交通卡时，银行是免费的。对于这两个原因，喻山澜认为都站不住脚———交通卡上是有一块小芯片，用于储存交通违章信息。但这块芯片就那么值钱吗？普通的信用卡上也有芯片，办一张，工本费最多10元；IP电话卡上也有芯片，50元买一张，就得到50元话费，卡本身的费用为零。至于当初免费发放交通卡，是银行与交管部门共同制定的，与机动车驾驶员没有关系。银行不能因为感觉当初免费发放“亏”了，而在补办的时候“找回来”。因此他认为，深究下去，原因只有一个，就是交通卡是张专用卡，有交管部门的强制性规定为后盾，丢了以后必须补办。说到底，这是一种垄断。所以，高收费成了必然！

　　喻山澜认为，根据民法通则规定，牡丹交通卡的100元补卡费用没有合法依据，工行在补卡时收取的费用属于不当得利。2004年4月，喻山澜以上述理由将宣武支行与北京市分行作为第一、第二被告，向宣武区人民法院提出起诉，请求判令第一被告返还不当得利100元及利息；判令第二被告立即停止执行自定的牡丹交通卡补办收费办法，并遵照有关规定向北京市价格主管部门报批收费办法。

　　原告被告唇枪舌剑一审二审各有输赢

　　2004年5月13日上午，该案首次开庭审理。针对原告在起诉状中提出的起诉理由，北京分行的委托代理人认为：牡丹交通卡补办收费办法是1999年根据制卡成本及第一次免费发卡等情况制定的，而原国家计委等4部委的《集成电路卡应用和收费管理办法》是2001年出台的。此前，没有任何法律法规和部门规章对IC卡的收费作出规定。从法理的角度来看，如果没有特别规定，法律法规对以往的行为及事实没有溯及力。所以，牡丹交通卡的收费问题不属于该《办法》调整的范围。

　　同时根据价格法有关规定，商品价格和服务价格，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定。牡丹交通卡的定价是企业的一种自主行为，不存在“没有合法依据”的问题。

　　对此，喻山澜表示不能接受。他指出，2001年《办法》出台之前的事或许可以不予追究，但《办法》实施后必须按要求报送收费方案，得到价格主管部门的审批后方能收费。价格法的有关规定针对的是完全市场化的商品，牡丹交通卡是交管部门与银行一起强制推行的，不是一般的商品。在这一点上，银行是垄断经营，自然不应“自主定价”。

　　两个月后，宣武区法院作出一审判决：认定原告在补办牡丹交通卡时在“补卡通知单”上签有自己的名字，而通知单上有本人自愿申领牡丹交通卡等内容。原、被告的行为应视为双方在自愿基础上，建立的一种合法有效的服务性质的合同关系，双方之间并未形成不当得利，据此驳回原告的全部诉讼请求。

　　但喻山澜认为自己与被告之间并不存在合同关系，一审法院说第二被告根据实际情况定价并未违反当时的法律法规，但在2001年9月实施的《集成电路卡应用和收费管理办法》后，被告并没有废止与之相悖的“家规”，从而导致自己不明不白地签下补卡通知单。“两被告凭借自己独家发行牡丹交通卡的垄断地位，强行收取高额补卡费用，实属不当得利。一审判决无法使我信服。”随即他向宣武区法院递交了上诉书。

　　2005年2月初，北京市一中院根据被告提供的牡丹交通卡制卡成本30.80元这一证据，二审判决被告向原告喻山澜返还69.20元及利息，但驳回原告要求北京分行立即停止执行自定的补卡收费标准、向有关价格主管部门报批的诉求。

　　对于终审判决，喻山澜在接受采访时表示：北京市有三百余万名机动车司机，他们每一个人都是潜在的补卡受害者。而工行北京分行凭借由北京市交管局“全权授予”的独家发卡地位，5年半来自定补卡收费标准，收取高额补卡费，显然是在利用自己的有利地位牟取不当利益。正是出于这种考虑，他才坚持要为自己同时也是为众多的司机讨个说法。

　　喻山澜还告诉记者，据他了解，被告的牡丹交通卡收取补卡工本费的标准，没有向物价部门报批过，因此即使收取一分钱的补卡费都是违反规定的。所以喻山澜并不认可终审法院判定的工行北京分行可以收取30.80元的补卡工本费，他还将向北京市高级人民法院提出再审请求。

　　同样对于本案的终审判决，工行北京分行则向媒体表示：100元的牡丹交通卡补卡费并非“不当得利”，但他们会坚决执行终审判决。这场官司也给银行提了个醒，对牡丹交通卡的“电子钱包”等多项功能以及当初收费的来龙去脉，不仅银行自己要清楚，也要通过宣传让三百多万持卡人心里明明白白。

　　社会各界议论纷纷 IC卡为何风波连连

　　自牡丹交通卡补卡办法实施以来，频频见诸报端的新闻几乎都是和消费者质疑、分歧、纠纷、诉讼等联系在一起。早在2000年，就有北京的两位律师张捷和胡希平，针对“牡丹交通卡”打了一场公益诉讼。当时他们指出牡丹交通卡以及领卡时签的格式合同存在六大问题：为什么不许挂失？机器故障的责任为何要由持卡人承担？为何占用持卡人财产(领卡之初所交的10元)？密码的安全作用何在？未尽事宜该由谁来解释？为何不载有客户服务电话？两位律师认为，这些法律上的“瑕疵”，侵犯了持卡人的财产安全。此案虽以两位律师败诉而告终，但由此也引发了社会各界对牡丹交通卡的诸多争论和思考。

　　北京市某政协委员也曾对牡丹交通卡提出质疑，按规定牡丹交通卡里至少要存10元，以北京300万司机计算，交管局和工商银行联合在一起的这一账户里永远有一笔至少3000万元的资金，这笔资金由谁监督？公众无从知晓。同时补办一张牡丹交通卡要收工本费100元，银行是根据什么制定出来的？是否应该经过价格听证程序？牡丹交通卡的补办收费标准是否应该明晰列出？

　　记者随机调查的一位出租汽车司机谈到：按照规定，司机上路行驶如不携带牡丹交通卡，将被处以百元罚款。他们能理解交管部门这么做是为了方便司机缴纳罚款。但缴纳罚款只能到工商银行，这不但让人感觉很不方便而且还有垄断嫌疑。

　　作为牡丹交通卡用户的郭小姐对记者表示：其实大多数用户对这种卡的出现是持肯定态度，因为牡丹交通卡使缴纳罚款这种在以前颇为麻烦的事情，变得相对简便起来，平时还可以当普通银行卡使用。但是如果能有更多的银行参与这项业务，以便有更多的银行网点能提供服务，那样用户可以有选择的余地，从而避免出现双休日银行排长队缴纳罚款的现象。

　　同样也是牡丹交通卡用户的宋律师指出：牡丹交通卡的出现确实方便了交管局的管理，也为持卡人缴纳罚款带来了一定便利。但是作为发卡单位的工行北京分行也获利不菲。银行通过交通卡，不但“牢牢掌握”了一批客户，同时给自己带来了相当数量的资金流入，利益巨大。“因此，银行不但不该向持卡人收‘成本费’，还应向政府缴纳‘特许经营费’。否则，政府就应该允许任何符合条件的银行或其他机构开展这项业务。”

　　由于工行北京分行拒绝接受采访，记者无从了解牡丹交通卡的成本构成，但比照部分地区正在换发的第二代居民身份证和其他城市同类IC卡的相关费用，100元的补卡收费是否偏高，仍是不难判断的。

　　据报道，第二代居民身份证采用了非接触式集成电路技术、密码技术和防伪膜等高科技印刷技术，所以成本“大幅提高”，但公安部规定的“首发成本费”仅为20元。

　　专家呼吁相关法律尽快出台公共服务市场应该强化透明

　　对于本案的审理过程及最终判决结果，有关专家指出，公共服务市场化改革过程中，要避免出现政府权力促成企业垄断的现象，否则就与改革初衷南辕北辙了。

　　行政管理专家、中国人民大学教授毛寿龙分析了银行向司机提供牡丹交通卡服务的性质。他认为，从理论上看，有3种解释：1.政府授权：交管局将其部分职能授权给银行行使。2.政府业务外包：交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理。3.政府购买：政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。而上述三种情况的一致之处在于，政府向银行支付报酬，银行在该业务中的所有利润都应该来自政府支付的报酬。

　　毛寿龙指出，交通管理中的罚款和扣分，本来是政府与司机之间的事情。政府和司机出于便利、高效的考虑，可能同时都有利用银行完成这项工作的意愿。在这种情况下，“可以”由政府和司机分摊这种服务的成本。但发行牡丹交通卡，是商业行为与政府管理职能混合在一起的服务，具备商业运作和行政管理的双重特点，即行政管理的强制性、垄断性与商业运作的利润最大化的结合。“因此，要警惕商业机构利用政府的行政权力形成商业垄断，使司机完全失去了面对商业行为本应拥有的自由选择权。”

　　中国政法大学民商经济法学院的俞兆平教授指出：公共服务市场化的原则是用市场竞争的原则，化解行政垄断的危害，而独家指定发行交通卡的做法，不但没有通过市场竞争有效化解行政垄断，反而任由银行把垄断性的行政权力转化成商业垄断，这是与改革的初衷南辕北辙了。当然并非所有的垄断都是坏事，有时候完全靠市场规则办事，会让不少行业陷入恶性竞争，最终消费者未必开心。垄断有好的和坏的之分，好的垄断不仅能提高管理效率，方便服务对象，还能让消费者获得实惠。但是国家公权力的干预和介入也要适度，要让权利、责任、义务三者统一，应该遵守法律，应该确保市场的安全、有序。因此酝酿数年的反垄断法应尽快出台。

　　北京大学在读法学博士李飞先生认为，行政委托不应增加社会成本。牡丹交通卡是交管部门对银行的行政委托，但委托不应增加行政相对人的成本，因为政府部门是利用纳税人的钱支持运转。事实上这一价格是典型的须政府审批的项目，制定时应由利益相关人参加听证并最终由行政主管部门来核定。同时交管部门应委托多家银行开展此业务，引入竞争机制。交管局指定工商银行为惟一办理交通卡业务的金融机构，这样做本身就存在不合理成分，为垄断的形成提供了土壤。事实上工商银行就是因为独家获得发卡权而形成了垄断经营。交管局作为政府行政部门，事实上也是在进行政府采购，应该采取公开竞标方式，这不仅是法律的要求，也是执政为民、以人为本的政策要求，这样的政府行为才能获得社会更多的承认。也只有这样，才能实现政府、服务供应商、消费者三者利益的有机结合。

　　喻山澜进行的这场关系百万司机切身利益的诉讼，其意义在于召唤人们关注类似纠纷的根源。“扬汤止沸莫如釜底抽薪”，牡丹交通卡的出现是适应市场发展的需要，因此在其推出及实际运转过程中就更应该遵照市场规则及法律规定，增强其透明度。

　　喻山澜已表示，他将就此案向北京市高级法院提出再审请求。对此案的最终结果及其对其它类似情况将产生何种影响，本报将与读者一起继续予以关注。法律要为公民挑战垄断行为撑腰

　　阿朦

　　经过长达10个月的艰难诉讼，一位普通的北京市民最终打赢了官司。依照北京一中院的终审判决，中国工商银行北京分行宣武支行必须返还补卡费69.20元及利息。对于北京三百多万名司机而言，这一判例意味着他们有可能再也不用花100元钱去补办一张牡丹交通卡，尽管至少目前还需要为此付出大量的时间成本去完成一次诉讼。在众多消费者状告垄断行为之后，法律终于又一次显示出公正和公平，为公民挑战垄断行为打气撑腰。

　　必须承认，垄断行为对于社会成员的肆意侵害，直到今天依然触目惊心。

　　北京有三百多万名机动车驾驶员，不随身携带牡丹交通卡要罚款扣分，补办一张卡则需要100元———要知道，即便是银行单方声称的制卡成本也不过是30.80元———这样的暴利还不是来源于与行政权力联手的垄断。至于直接影响公民生活的电信、电力、煤气等公用事业收费，垄断行为也逍遥存在，短信服务费、电力增容费、煤气初装费便是例证。

　　面对公众质疑的强大声浪，形形色色的垄断行为依旧盛行，根本原因并不是缺乏充分的市场竞争。我们无法奢望仅仅依靠公民的“货币投票”去终结所有的“霸王条款”，因为同一行业的企业完全可能为了暴利结成联盟和伙伴，如同银行卡年费的收取和保险费率的调整一样。因此，若想彻底清除垄断行为，需要法律为公民挑战垄断行为打气撑腰，需要政府在加速建立健全相关法律法规方面有所作为。就政府而言，反垄断法能否早日出台，电信法能否列入立法计划，合同法和消费者权益保护法能否规定出更为明晰的法律表述，都是对于营造反垄断法治环境的执政能力的问责和考验。

　　今天法律为公民挑战垄断行为撑腰的力度远远不够。依照我国目前的法律，垄断行为败走公堂仅仅是起诉公民个人的胜利，并不等同于其他公民可以无需起诉适用同一司法判决，必须重复进行各自的法律程序。相形之下，我国至今没有设立侵权惩罚性赔偿的最低标准，没有受理和审判都更为快捷的“小额裁判庭”模式，没有彻底终结偏向于垄断行为的举证责任倒置制度，无形中大大增加了公民挑战垄断行为所付出的成本。

　　只要垄断行为继续肆虐嚣张，社会公平和公正就不可能真正实现。从这一意义上说，让法律为公民挑战垄断行为撑腰，已经不仅仅是坚守司法正义的问题，更是维系社会公平的根基。当每一位公民被迫同垄断行为对簿公堂的时刻，刚性的法律应当显露出更多的柔情，成为一位关爱弱者的正义天使。只有这样，中国的社会主义市场经济才能走得更快更好。